7.4. Социальные службы как субъект управления социальной работой
Для оказания содействия людям, оказавшимся в сложных жизненных ситуациях и нуждающимся в социальной защите, функционирует такой специальный институт социальной работы, как социальные службы.
Важнейшими институциональными признаками современной социальной службы являются:
• правовой статус или правовое закрепление деятельности учреждений социальной защиты с помощью типовых и оригинальных (основанных на типовых) положений, регламентов;
• организационное построение учреждений социальной защиты, помощи и обслуживания, которое может быть типовым или оригинальным, в котором отражается специфика условий, какие-то особенности;
• практическое выполнение определенных функций социальной защиты, помощи, поддержки, исходя из правового статуса и организационной структуры.
В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» «Государственная система социальных служб – система, состоящая из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Социальное обслуживание может проводиться также предприятиями и учреждениями иных форм собственности либо гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица по социальному обслуживанию населения.
Согласно ГОСТу Р 52498-2005 учреждения социального обслуживания населения классифицируют по следующим основным признакам (критериям):
• форма собственности учреждений;
• типы учреждений;
• виды учреждений;
• категории и группы населения, обслуживаемые в учреждениях.
По форме собственности учреждения подразделяются на государственные и иных форм собственности (негосударственные). Государственные учреждения – это учреждения, являющиеся собственностью субъектов Российской Федерации и находящиеся в ведении органов государственной власти этих субъектов. Учреждения иных форм собственности (негосударственные) – учреждения, учредителями которых являются благотворительные, общественные, религиозные и другие организации или отдельные граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица по социальному обслуживанию населения.
В зависимости от условий, в которых предоставляются социальные услуги населению, учреждения подразделяют на следующие типы: стационарные; полу стационарные; нестационарные; комплексные; учреждения социального обслуживания на дому; учреждения срочного социального обслуживания; учреждения срочной социально-консультационной помощи.
Система социальных учреждений на территории административной единицы РФ должна строиться по схемам, позволяющим обеспечить всем гражданам доступность социальных услуг и предоставление этих услуг в соответствии с требованиями государственных стандартов. Нормативную основу практической работы учреждения в избранной области социального обслуживания населения должны составлять государственные стандарты социального обслуживания населения в Российской Федерации. Государственный стандарт социального обслуживания населения – установленный национальным стандартом государственный эталон, образец различных сторон деятельности социальных служб по социальному обслуживанию граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.
На федеральном уровне управления социальной работой государственную систему социальных служб возглавляет Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации.
Предназначение, функции и основные задачи Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России) является федеральным органом исполнительной власти:
• осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах демографии; труда; уровня жизни и доходов; оплаты труда; пенсионного обеспечения, включая негосударственное пенсионное обеспечение; социального страхования (за исключением обязательного медицинского страхования); условий и охраны труда; социального партнерства и трудовых отношений; занятости населения и безработицы; трудовой миграции; альтернативной гражданской службы; государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда); социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей; граждан пожилого возраста и ветеранов; граждан, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций; опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан; социального обслуживания населения; оказания протезно-ортопедической помощи; реабилитации инвалидов; проведения медико-социальной экспертизы, а также по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности;
• осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по труду и занятости, осуществляет руководство и контроль деятельности подведомственных федеральных государственных учреждений, в том числе федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, федеральных государственных унитарных предприятий, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации;
• руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации;
• осуществляет свою деятельность непосредственно через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями;
• его возглавляет министр труда и социальной защиты Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.
Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.
Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации.
Количество заместителей министра устанавливается Правительством Российской Федерации;
• его структурными подразделениями являются департаменты по основным направлениям деятельности министерства. В состав департаментов включаются отделы;
• финансирование расходов на его содержание осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете;
• является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца и счета, открываемые в установленном порядке в органах Федерального казначейства;
• место нахождения – Москва.
Региональная модель управления государственными социальными службами (по опыту Москвы)
Региональная модель управления государственными социальными службами включает органы управления и социальные учреждения.
Органы управления, входящие в Государственную социальную службу Москвы, представляют собой совокупность соответствующих городских органов государственной исполнительной власти различной ведомственной принадлежности и органов окружного и муниципального (районного) управления.
Исполнительными органами являются учреждения городского, окружного и муниципального уровня, осуществляющие мероприятия по социальной защите и социальному обслуживанию населения.
Структура и деятельность органов управления, входящих в Государственную социальную службу Москвы, определяется в соответствии с требованиями Устава города о разграничении полномочий на всех уровнях исполнительной власти: город – административный округ – муниципальный район.
К органам управления, входящим в Государственную социальную службу на городском уровне, относятся: Департамент социальной защиты населения Москвы, Департамент здравоохранения, Департамент образования, Департамент труда и занятости населения и др.
Департамент социальной защиты населения города Москвы является отраслевым органом исполнительной власти Москвы:
• осуществляет функции по реализации государственной политики в сфере социальной защиты граждан, в том числе граждан пожилого возраста и инвалидов, иных граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, по предоставлению в указанной сфере государственных услуг, а также по организации предоставления жителям социальных услуг, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, организации и обеспечению отдыха и оздоровления детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
• осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными договорами, федеральными конституционными и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Уставом Москвы, законами Москвы, иными правовыми актами города;
• осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные подразделения, во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Москвы, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями граждан и иными организациями.
Департамент осуществляет необходимые полномочия в установленной сфере деятельности. Департамент осуществляет полномочия по предметам ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения, переданные в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• контролирует осуществление органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований отдельных переданных им полномочий города в сфере опеки, попечительства и патронажа в отношении совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не способны самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять свои обязанности;
• выполняет функции и полномочия учредителя государственных учреждений, государственных унитарных предприятий города в соответствии с законами Москвы и иными правовыми актами города, осуществляет контроль за деятельностью подведомственных государственных учреждений, в том числе за выполнением ими государственного задания;
• осуществляет в установленной сфере деятельности мероприятия по совершенствованию контрольно-надзорных функций, оптимизации предоставления государственных услуг, в том числе в электронном виде, снижению административных барьеров, бюджетных расходов и повышению эффективности их использования;
• выполняет функции главного распорядителя и получателя бюджетных средств Москвы, главного администратора доходов бюджета города по источникам, закрепляемым в соответствии с возложенными полномочиями;
• осуществляет защиту интересов города в установленной сфере деятельности в судах, арбитражных судах, третейских судах, федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих контроль (надзор), представляет в установленном порядке правительство Москвы в иных государственных органах, организациях. Осуществляет прием населения, рассмотрение в установленном порядке обращений граждан;
• его возглавляет руководитель, назначаемый и освобождаемый от должности мэром Москвы.
В структуру государственной социальной службы Москвы входят учреждения, организации и предприятия различного уровня (городские, окружные, муниципальные), различной ведомственной принадлежности и функциональной направленности, реализующие программы социальной защиты и социального обслуживания населения.
На городском уровне к ним можно отнести: учреждения социальной защиты населения; учреждения здравоохранения; учреждения образования; учреждения службы занятости; учреждения сферы досуга и культуры; учреждения физкультуры и спорта.
На окружном уровне к ним относятся: управления социальной защиты населения округа; учреждения социального обслуживания населения; учреждения здравоохранения; учреждения образования; учреждения службы занятости; учреждения сферы досуга и культуры; учреждения физкультуры и спорта.
На муниципальном (районном) уровне к ним относятся: управления социальной защиты населения района (РУСЗН); учреждения социального обслуживания населения; учреждения здравоохранения; учреждения образования; учреждения службы занятости; учреждения сферы досуга и культуры; учреждения физкультуры и спорта.
Таким образом, назначение системы социальной защиты состоит в том, чтобы посредством нормативно-правовых, экономических, финансовых, социально-психологических и организационно-технических средств осуществлять поддержку и помощь нуждающимся группам населения и отдельным людям.
На локальном уровне управление социальной работой осуществляется непосредственно социальными службами, учреждениями и организациями социальной защиты и социального обслуживания, которые органично входят в общую систему социальной защиты населения.
Целью деятельности социальных служб в системе социальной защиты населения является установление устойчивых и упорядоченных связей между различными уровнями системы, призванной обеспечить нуждающихся в помощи людей жизненными благами, нормализовать социально-психологические отношения между ними и обществом.
Выделяя систему социальной защиты населения как гарант его (общества) благосостояния, нужно отметить, что фактически все структуры общества, то есть институты государственной власти социального управления, многопланово занимаются проблемами социальной работы. Однако социальная работа в узком смысле осуществляется организациями, учреждениями и ведомствами сферы, где затрагиваются такие аспекты жизнедеятельности, как условия труда, быта, досуга, охраны здоровья, трудоустройства, безопасности и др.
В общем виде организационную структуру институтов социальной защиты населения можно охарактеризовать как устойчивую и упорядоченную систему взаимодействия организаций социальной работы и ее субъектов, обеспечивающую общие условия полноценной жизнедеятельности и рациональной организации социальной защиты нуждающихся в помощи людей в соответствии с их интересами и потребностями.
В структуре социальной помощи населению выделяются два системных уровня: законодательный и исполнительный, компетенция которых определяется на государственном (федеральном) и региональном (местном) уровнях. Вся система выглядит следующим образом: Президент РФ и его администрация; Правительство Российской Федерации; высшие органы власти республик, краев и областей, входящих в РФ, и система местных администраций всех уровней. Эти законодательные и исполнительные органы определяют основные принципы социальной политики государства по социальной защите населения, обязательные социальные гарантии, которые осуществляются в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
Важнейшим условием создания эффективной системы социальной защиты является деятельность конкретной социальной организации, трудового коллектива и негосударственных общественных организаций.
Особенностями деятельности социальных учреждений в системе социальных служб Российской Федерации являются регламентация и государственная стандартизация как видов учреждений, так и качества предоставляемых социальных услуг.
Общие правила организации и принципы деятельности социальных организаций.
• Так как учреждения социального обслуживания являются одной из форм некоммерческих организаций, то на них распространяют все положения Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-Ф «О некоммерческих организациях» в части основ их некоммерческой деятельности. Они должны иметь статус юридического лица, общие принципы деятельности которого регламентируются Гражданским кодексом РФ. В соответствии с ним «юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, определяемом законом о государственной регистрации юридических лиц. Данные государственной регистрации включаются в Единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.
Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц и действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Учредительный договор юридического лица заключается его учредителями, которые также утверждают его устав. В учредительных документах юридического лица указываются наименование юридического лица, место его нахождения, порядок управления. В учредительных документах социальных учреждений должны быть обязательно определены предмет и цели деятельности, имеющие социальное значение».
Знание общих правил организации функционирования социальных служб и учреждений социального обслуживания, их использование при разработке соответствующих документов и в практической деятельности учреждения будут способствовать повышению качества услуг;
• основными элементами, составляющими организационную основу качественного функционирования социальных служб, являются:
• наличие и состояние документации, в соответствии с которой функционирует учреждение;
• условия размещения учреждения;
• укомплектованность учреждения специалистами и их квалификация;
• специальное и табельное техническое оснащение учреждения (оборудование, приборы, аппаратура и т. д.);
• состояние информации об учреждении, порядке и правилах предоставления услуг клиентам;
• четкая организационная структура организации;
• эффективная технология социальной работы по выработке и предоставлению социальных услуг;
• социальное учреждение и его структурные подразделения должны быть размещены в специально предназначенном здании (зданиях) или помещениях, доступных для всех граждан, в том числе для инвалидов и других маломобильных групп населения, в соответствии с требованиями государственных строительных стандартов и норм. Помещения должны быть обеспечены всеми средствами коммунально-бытового обслуживания и оснащены телефонной связью. По размерам и состоянию помещения должны отвечать санитарно-гигиеническим нормативам, требованиям безопасности труда и должны быть защищены от воздействия вредных и опасных факторов, негативно влияющих на качество предоставляемых услуг (повышенные температура воздуха, влажность воздуха, запыленность, загазованность, шум, вибрация и т. д.);
• руководство учреждения обязано организовать подбор специалистов с соответствующим образованием, опытом работы, с профилирующей профессиональной подготовкой, обладающих знаниям и практическим опытом, необходимыми для выполнения возложенных на них обязанностей. В функции руководства входит постоянное повышение квалификации сотрудников путем учебы на курсах переподготовки и повышения квалификации, самоподготовки или иных способов. Руководители должны четко распределить обязанности специалистов, изложенные в должностных инструкциях, методиках и других документах, определяющих их обязанности, права и ответственность, а также проводить обязательную аттестацию специалистов в установленном в организации или учреждении порядке;
• учреждения должны быть обеспечены необходимым современным оборудованием, приборами, аппаратурой и т. д., отвечающими требованиям соответствующих государственных стандартов, технических условий, других нормативных документов и гарантирующими современный уровень и надлежащее качество предоставляемых услуг;
• состояние информации об учреждении, порядке и правилах предоставления услуг клиентам должно соответствовать требованиям Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей»;
• одной из существенных обязанностей руководителя социального учреждения является поддержание соответствующего санитарного состояния в учреждении. Его действия регламентируются санитарно-эпидемиологическим законодательством и соответствующими санитарными правилами;
• финансирование государственных учреждений социального обслуживания осуществляется за счет бюджетов тех субъектов Российской Федерации, в ведении и собственности которых они находятся;
• финансирование социальных служб иных форм собственности осуществляется из источников, предусмотренных их уставами и не противоречащих российскому законодательству. Дополнительными источниками финансирования могут быть: средства, поступающие от целевых программ социальных фондов; кредиты банков и других кредиторов; доходы от предпринимательской деятельности учреждений социального обслуживания, разрешенной законодательством, в том числе и средства от платных социальных услуг; доходы от ценных бумаг, благотворительные взносы и пожертвования;
• обязательное лицензирование как предварительное условие работы учреждения предусмотрено только для учреждений, осуществляющих медицинскую помощь, образовательную деятельность, протезирование и изготовление вспомогательных технических средств реабилитации. При этом предприятия, изготавливающие протезы и другие вспомогательные технические средства реабилитации, проходят процедуру сертификации в государственном учреждении по соблюдению безопасности технических средств в соответствии с установленным в Российской Федерации порядком;
• трудовые отношения между администрацией учреждения и его работниками регулируются законодательством Российской Федерации о труде;
• при оказании социальных услуг на условиях оплаты учреждение в лице его директора обязано заключать с гражданами или с их законными представителями договоры установленной формы, определяющие виды и объем предоставляемых услуг, сроки, в которые они должны быть оказаны, порядок и размер их оплаты, а также ответственность сторон.
Темы для семинарских занятий
1. Социальная работа как общественное явление, наука и практика.
2. Социальная работа как сложная организационная открытая система.
3. Система управления социальной работой в стране.
4. Управление социальной работой как вид социального управления.
Темы для написания докладов и рефератов
1. Актуальность развития социальной работы на современном этапе развития общества.
2. Взаимосвязь социальной работы с философией, историей, политологией, теорией управления, менеджментом организации.
3. Институционализация социальной работы в современный период.
4. Социальный менеджмент.
5. Система управления социальной службы.
6. Субъекты управления социальными службами федерального уровня.
7. Субъекты управления социальными службами регионального уровня.
8. Субъекты управления социальными службами муниципального уровня.
Вопросы для самоконтроля
1. Почему социальная работа является особым видом практической деятельности?
2. Почему социальную работу можно рассматривать как целостную систему?
3. Какова содержательная характеристика каждого элемента (компонента) социальной системы?
4. Почему управление социальной сферой является целью социального менеджмента?
5. Почему управление социальной работой является одним из направлений социального управления?
Список литературы
Технологии социальной работы: учебник / под ред. В. И. Жукова. – М.: Изд-во РГСУ, 2011.
Жуков В. И., Тавадов Г. Т. Большой этнологический словарь. – М.: Изд-во РГСУ: Омега-Л, 2010.
Жуков В. И. Россия в глобальном мире: философия и социология преобразований: в 3 т. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Изд-во РГСУ, 2007.
Основы социальной работы / под ред. П. Д. Павленка. – М.: ИНФРА-М., 2009.
Холостпова Е. И. Основы социальной работы. – М.: ИНФРА-М, 2005.
Фирсов М. В., Стпуденова Е. Г. Теория социальной работы. – М.: ВЛАДОС, 2000.
Топчий Л. В. Основы социальной работы. – М., 2009.