10.4. Технологии и подходы к измерению эффективности управления в социальной работе

Комплекс факторов, влияющих на эффективность управления в социальной работе, рассмотрен в предшествующем параграфе, однако вопрос о технологиях и подходах измерения эффективности требует особого внимания. Как уже было сказано, эффективность – это соотношение цели, затрат (ресурсов), условий деятельности и результата. Можно выделить три основных подхода к измерению эффективности: первый – нормативный (базовой технологией станет соотнесение полученного результата с установленными нормами или Национальным стандартом Российской Федерации «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг», а также с другими общественно принятыми нормативами в социальной сфере). Второй подход – формально-организационный (соответствие полученного результата запланированным целям, измерение экономичности и социального эффекта деятельности; основная технология – подготовка периодических отчетов организаций и служб о проделанной работе). Третий подход – субъективный (оценка удовлетворенности граждан управлением в социальной работе; основная технология – проведение анкетирования граждан, экспертных опросов и иных аналогичных исследований).

1. Нормативный подход. Смысл данного подхода – в следовании нормативам, установленным различными органами федерального уровня. В основе нормативного подхода лежит комплекс Федеральных законов: «Об основах социального обслуживания граждан Российской Федерации» (№ 195-ФЗ от 10 декабря 1995 г.), «О защите прав потребителей (№ 2300–1 ФЗ от 7 февраля 1992 г.), «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (№ 122-ФЗ от 2 августа 1995 г.); «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (№ 181-ФЗ от 24 ноября 1995 г.), «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (№ 124-ФЗ от 24 июля 1998 г.); «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (№ 120-ФЗ от 24 июня 1999 г.), а также Постановление Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 года «О Федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых пожилым гражданам и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания».

Основными факторами, определяющими качество социального обслуживания населения, названы:

• наличие и состояние документов, в соответствии с которыми функционирует учреждение;

• условия размещения учреждения;

• укомплектованность учреждения специалистами и их квалификация;

• специальное и табельное техническое оснащение учреждения (оборудование, приборы, аппаратура и т. д.);

• состояние информации об учреждении, порядке и правилах предоставления услуг клиентам социальной службы;

• наличие собственной и внешней системы служб контроля за деятельностью учреждения.

Как видим, критерии оценки эффективности связаны преимущественно с деятельностью учреждений социальной защиты населения, с организацией ее деятельности и в конечном итоге – с управлением социальной работой. Однако при этом центр тяжести лежит в административно-организационной сфере. Ни один из названных критериев не может характеризовать успешность (эффективность) социальной работы и ее управления, так как он не касается ни общественных запросов (нуждаемости населения), ни стратегических целей общества. В этих критериях нет даже такого положения, как реализация планов учреждений и служб, направленных на решение проблем населения. Любой орган выглядит самодостаточным, не зависящим от целей его создания.

Далее в Национальном стандарте дается довольно полная характеристика социально-бытовых и социально-медицинских, социально-психологических и социально-педагогических, социально-экономических и социально-правовых услуг; приводится примерный перечень услуг, которые могут быть оказаны гражданам; формулируются требования к оказанию услуг, а также требования к личным и моральным качествам персонала.

Следует, однако, различать такие виды деятельности, как социальное обслуживание и оказание услуг. В мировой практике оказание услуг ведется на индивидуальном уровне, это клиентарный подход, который связан с добровольным обращением клиента в социальные службы за помощью в решении своих проблем. Социальное обслуживание имеет несколько иную направленность – это обязательный минимум комплекса социально-защитных мер, таких как пенсионная система, система социальных льгот, социально-медицинское обслуживание и др. Эти меры не нуждаются в индивидуальном заявлении, они предоставляются в силу объективных причин (наступления пенсионного возраста, например). Постоянное смешение двух подходов делает весьма затруднительной оценку эффективности.

Особое внимание в определении эффективности управления в социальной работе следует уделить стандартам социального обслуживания населения. Важную роль играют нормативы социального обслуживания: количество домохозяйств на одного участкового социального работника, количество территориальных социальных учреждений на определенную долю населения в городе и в сельской местности и т. д. Соответствие этим нормам необходимо для высокой эффективности управления в социальной работе.

Достоинства этого подхода – в определении универсальных обязательных показателей качества. Недостаток – в документе не предусмотрены гарантии выполнения стандартов, нет санкций и системы контроля. В результате такой значимый документ, как Национальный стандарт, превращается в благое пожелание. Практика показывает, что нарушение требований стандарта никаким образом не сказывается на работе органов социальной защиты, на оплате труда недобросовестных работников и даже на оценке работы учреждения вышестоящей организацией.

2. Формально-организационный подход. Это наиболее распространенный способ определения эффективности управления в социальной работе, так как каждое учреждение составляет ежегодные планы и периодически отчитывается о результативности своей работы. В отчетах, представляемых вышестоящим органам управления, соотносятся цели и задачи текущей работы и их выполнение: количество граждан, обратившихся за помощью, снижение показателей социального неблагополучия, повышение показателей в позитивных процессах. Эффективность управления практической социальной работой измеряется при помощи показателей, отражающих динамику преодоления таких социальных девиаций, как бедность, малообеспеченность, безработица, бездомность и безнадзорность, пьянство и наркомания, преступность.

Отчеты содержат самооценку финансовой и организационной работы, работы с кадрами, самостоятельную оценку недостатков работы и перспектив развития организации.

Отчеты, конечно, содержат информацию и о соответствии стандартам и нормативам деятельности. В этом смысле они носят интегральный характер. В этих документах социальных учреждений просматривается подход, согласно которому эффективность управления оценивается с точки зрения развития учреждений социального обслуживания населения (достаточность, комплексность, целостность, разнообразие, доступность), динамики развития социальных служб в различных отраслях (соцзащита населения, образование, здравоохранение, пенитенциарные учреждения и т. д.).

Достоверность отчетов может быть проверена вышестоящей организацией, но в целом валидность информации отчетов нуждается в подтверждении. Вместе с тем за редким исключением именно отчеты стали главным способом оценки эффективности управления органов социальной защиты населения и социальных служб.

Достоинство этого подхода – в универсальности, так как отчетность ведет каждое учреждение. Недостаток – оценку дает себе само учреждение, практически не прибегая к оценке своей деятельности со стороны тех, с кем оно работает. В современном обществе существует аудит, который может сделать такие оценки более объективными, однако в нашей стране в социальной сфере такие способы выявления качества управления пока не стали нормой. В последние годы широко практикуется такая мера контроля и выявления эффективности управления в социальной работе, как аттестация. Она проводится как на индивидуальном уровне (кадровая аттестация, в том числе для руководителей), так и для учреждений, служб и организаций. Аттестация представляет собой комплекс формальных отчетов и непосредственную проверку исполнения планов работы. Проводят аттестацию либо вышестоящая организация, либо внешняя специализированная контролирующая организация. Ряд организаций проходит аккредитацию и лицензирование, что тоже представляет собой форму контроля и выявления эффективности управления в социальной работе. И все же все процедуры – и аттестация, и аккредитация, и лицензирование – представляют собой отчетность по документам и по всем признакам попадают в формально-организационный подход оценки эффективности.

3. Субъективный подход. Название его связано с обращением к опросам граждан о качестве работы социальных учреждений. Несмотря на название подхода, эти опросы могут дать вполне объективную характеристику. Сбор данных при помощи опросных методов (интервью, анкетирование) проводится по специально разработанным инструментам, или методикам. Для подготовки некоторых из них можно обучить своих специалистов, а в иных случаях привлекать профессиональных социологов.

Прежде всего оценка должна быть систематической. Это значит, что она представляет собой исследование, выполненное в количественной (с применением статистики) или качественной (нестатистической) методологии или же использующее сочетание разных методологий. При проведении оценки необходимо правильно поставить вопросы, выбрать форму исследования, суметь собрать и проанализировать информацию, проинтерпретировать полученные данные, кроме того, нужно уметь достигать компромисс с организацией или сотрудниками программы, но в то же время быть готовым защищать до конца те моменты, по отношению к которым компромисс невозможен. Оценку могут проводить штатные сотрудники или нанятые эксперты и организации. В зависимости от того, кто осуществляет оценку, она может быть внутренней (ее еще называют самооценкой) или внешней, независимой.

Внутренняя оценка, или самооценка, осуществляется теми же самыми людьми, которые работают в организации. Это проще и сложнее одновременно, потому что, с одной стороны, кто же знает организацию лучше, чем ее сотрудники, а с другой – проведение такой оценки потребует дополнительных усилий, а иногда и мужества, чтобы «подняться над ситуацией» и быть действительно объективными.

Оба способа имеют ряд преимуществ. Штатные сотрудники знают больше об организации, ее интересах и потребностях, возможностях применения полученных результатов. Сторонние организации независимы, предоставляют больше навыков и умений в области исследований. Нередко к оценке привлекаются эксперты или группа экспертов – специалистов разных областей, имеющих знания о других программах и организациях, большой опыт проведения экспертизы или работы в проектах. Эксперт может непредвзято рассматривать программу, но у него могут быть определенные предпочтения, которые повлияют на его суждение. Даже высококвалифицированный эксперт опирается на субъективные стандарты, в которых можно усомниться.

Для того чтобы оценка была объективной, она не должна зависеть только от мнения руководителей или единичных экспертов. Важным средством сохранения объективности является выяснение мнения потребителей услуг и привлечение независимых специалистов, не имеющих личной или профессиональной заинтересованности в результатах оценки.

Достоинство этого подхода заключается в том, что качество работы социальных органов оценивают потребители, на повышение благополучия которых и направлена деятельность социальных служб и организаций.

Недостаток подхода в том, что потребители не всегда знают о своих правах и обязанностях, обо всех методах и технологиях, которые могут или должны быть использованы в работе с ними, могут не всегда объективно оценивать работу кадров и руководителей (завышать оценку некомпетентным, но «добрым» работникам или, наоборот, занижать оценку тем, кто работает психологически не вполне корректно, но профессионально грамотно). В любом случае грамотно построенное исследование вполне в состоянии преодолеть эти недостатки, а некоторое несовпадение оценок может послужить объектом более пристального внимания, как исследовательского, так и управленческого.

Анализ научной литературы, аналитических и экспертных разработок показал, что единого системного подхода к технологиям оценки эффективности управления в социальной работе нет ни в теории, ни на практике. Не создана пока и приемлемая нормативно-правовая база оценки эффективности.

В то же время обращается внимание на применение тех измерительных средств, которые позволяют определить социально-психологическое состояние индивидов и семей, их продвижение от экономической зависимости к независимости и защищенности, восстановлению социальных функций объектов социальной работы.

Обобщая способы оценки, можно обратиться к таблицам, предложенным Л. В. Топчим.

Таблица 2.1. Основные подходы к изучению эффективности социальных служб

Эта таблица дополнена таблицей методов исследования, которые подразделены на экономические, социологические и психологические.

Таблица 2.2. Методы определения эффективности

Результат всякой деятельности сопряжен с ее целью, которая интерпретируется как планируемый результат, идеальное, мыслимое предвосхищение результата деятельности. Содержание цели зависит от объективных законов действительности, реальных возможностей субъекта и применяемых средств. Выделяются различные типы целей: конкретные и абстрактные, стратегические и тактические, индивидуальные, групповые и общественные, цели, поставленные самим субъектом деятельности, и цели, заданные ему извне.

Иную таблицу предложила Е. И. Холостова.

Таблица 2.3. Контуры, предметы и методики оценки эффективности социальной работы

Как видим, критерии эффективности социального обслуживания носят комплексный характер. С одной стороны, они представляют собой систему стандартов и нормативных показателей, отражающих эффективность процесса социального обслуживания, с другой стороны – систему показателей, отражающих количественные и качественные индикаторы социально-экономического, психологического и иного состояния отдельных личностей, семьи в целом, социальной группы. Эффективность деятельности учреждений социального обслуживания определяется исходя из таких показателей, как развитие сети учреждений, качество предоставленных услуг, состояние и использование материальных и людских (кадровых) ресурсов, отношение результата и затрат.

Для использования категорий качества, эффективности и результативности в практической деятельности нужно ввести для каждой из них набор конкретных параметров, выражающих ключевые характеристики, пригодные для построения измерительных инструментов (анкет, статистических показателей, сводных индексов).

Темы для семинарских занятий

1. Контроль в управлении социальной службой.

2. Контроль как функция управления.

3. Этапы процесса контроля в социальной работе.

4. Эффективность управления в социальной работе: критерии и технологические подходы выявления.

Темы для написания докладов и рефератов

1. Понятие и виды управленческого контроля.

2. Этапы процесса контроля.

3. Контроль в социальной работе.

4. Сущность и содержание контролирующей деятельности.

5. Технологический аспект контролирующей деятельности.

6. Технология анализа, оценки результатов контроля и их учета.

7. Использование результатов контроля в управлении социальной работой.

8. Эффективность управления в социальной работе как теоретическая и прикладная проблема.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое контроль?

2. Каковы типы и виды контроля, с которыми Вы встречаетесь в конкретных коллективах и ситуациях?

3. Какие процедуры контроля используются в организации, где Вы работаете? Как контролируется достижение основных целей Вашей организации?

4. Какая из современных тенденций развития контроля проявляется в Вашей организации?

5. Каковы проблемы контроля, актуальные для Вашей организации, и как их можно было бы разрешить?

6. Каковы понятие и цель контроля в социальной службе?

7. Что необходимо для осуществления контроля в организации?

8. Каковы основные требования к системе контроля?

9. Какие виды управленческого контроля Вам известны?

10. Каковы этапы процесса контроля?

11. Каково значение контроля в социальной работе?

12. Дайте характеристику эффективности управления в социальной работе и технологиям ее выявления.

Список литературы

Атаманчук Г. В. Управление – фактор развития. – М., 2002.

Ансофф И. Стратегическое управление. – М., 1989.

Виханский О. С., Наумов А. И. Менеджмент: человек, стратегия, организация, процесс: учебник. – М., 2005.

Дракер П. Управление, нацеленное на результаты. – М., 2002.

Карлофф Б. Деловая стратегия: концепция, содержание, символы. – М.,2001.

Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. – М, 2000.

Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. – М., 1992.

Общий и специальный менеджмент: учебник / под общ. ред. А. Л. Гапоненко и А. П. Панкрухина. – М., 2000.

Павленок П. Д. Управление в социальной работе. – М.: ИНФРА-М, 2011.

Топчий Л. В. Проблемы эффективности в социальной работе / Топчий Л. В. Теория социальной работы в основных понятиях и схемах: учеб. пособие. – М: Изд-во РГСУ, 2012.

Холостова Е. И. Социальная работа: учеб. пособие. – М.: Дашков и К°, 2004.