5.2. Инфраструктура образовательных учреждений муниципальных образований

Образовательный уровень населения – одна из важнейших характеристик муниципального образования, определяющих уровень развития и инвестиционную привлекательность города. Расходы на образование являются в большинстве муниципальных образований одной из крупных статей расходов городских бюджетов.

Система организации и управления образованием на городском уровне представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов: образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, муниципальных органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций (рис. 5.3).

Рис. 5.3. Структура системы образования на муниципальном уровне

Деятельность городских (муниципальных) образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений. Учредителями муниципальных учреждений образования являются городские органы управления образованием. На основании их решения органы управления муниципальным имуществом закрепляют за учреждениями образования в оперативное управление объекты собственности и в бессрочное бесплатное пользование – участки земли.

Органам городского управления в целях осуществления государственной политики в области образования переданы полномочия по планированию, организации, регулированию деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению руководителей местных органов управления образованием на территории города.

На территории муниципального образования может располагаться большое количество образовательных учреждений различного профиля и форм собственности (рис. 5.4). Органы муниципального управления городским образованием взаимодействуют с немуниципальными образовательными учреждениями в целях представления и защиты интересов жителей города, обучающихся в этих учреждениях.

В настоящее время проводится политика реформирования сферы образования, которая затрагивает и систему городских образовательных учреждений. Предусматривается переход к 12-летнему среднему образованию, введение единого стандартизированного выпускного экзамена, позволяющего без вступительных экзаменов поступать в любой вуз в случае набора нужного числа баллов. Эти изменения неоднозначно воспринимаются в обществе, но продолжают тенденцию к вхождению России в мировую практику образования. Расширяются возможности выбора вариативных форм образования (лицеи, гимназии, колледжи, профильные классы и т. д.).

Параллельно с системой бесплатного образования развивается платное образование во всех звеньях – от детских садов и до университетов. Этот процесс имеет ряд негативных сторон: бесплатное образование становится менее доступным, снижается его качество, нарастает процесс его коммерциализации, усиливающий неравенство граждан при его получении. Поскольку реформа в сфере образования ведет к разрушению прежней единообразной системы учебных заведений, происходит дифференциация содержания образования с его разноуровневым обучением. Старые формы управления образованием утрачивают эффективность, а новые – только создаются.

Рис. 5.4. Типы образовательных учреждений на территории муниципального образования

В результате возникают проблемы бюрократизации управления: отсутствие четких требований, предъявляемых к управленцам; неопределенность специфического содержания управления образованием; негативные последствия распада ранее существовавшей системы управления (нарушение системы материального снабжения, отсутствие контроля и прогноза количественных и качественных характеристик образовательных услуг). Все это оказывает негативное влияние на муниципальную (городскую) систему образования.

Изменения в действующей системе образования требуют совершенствования управленческой деятельности органов городского и местного самоуправления, нацеленной на развитие системы образования с помощью специальных форм, методов и средств, дающих возможность поднять эффективность образования на должный уровень.

Так, в соответствии с законодательством органы самоуправления городом формируют городские бюджеты в части расходов на образование и соответствующие фонды развития сферы образования. Они разрабатывают и принимают местные нормативы финансирования системы образования, устанавливают дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие образования. В их компетенции – регулирование отношений собственности в системе образования, а именно контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями. Органы городского управления создают, реорганизуют и ликвидируют муниципальные образовательные учреждения; строят для них здания и сооружения, обустраивают прилегающие к ним территории. Они как собственники муниципальных учреждений образования имеют право назначать их руководителей, если иное не предусмотрено решением органа местного самоуправления, а также типовыми положениями и уставами образовательных учреждений.

Согласно новому порядку финансирования муниципальной системы образования, финансовое обеспечение учебного процесса в муниципальных образовательных учреждениях, включая расходы на оплату труда работников, учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды, отнесено на бюджеты субъектов РФ. Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов вправе осуществлять соответствующие расходы в качестве государственных полномочий, передаваемых одновременно с финансовыми средствами. К вопросам городского значения в сфере образования отнесена организация процесса образования, включая финансирование содержания имущественных комплексов муниципальных учреждений.

Новая образовательная политика, идущая по пути развития вариативной системы образования, во многом приводит к тому, что основанная на остаточном принципе финансирования административно-командная модель обеспечения образования уходит в прошлое. В современных условиях организационно-экономические меры в системе образования выступают как ключевой компонент реформирования образования в целом, главная цель которого – повышение качества и эффективности учебной и воспитательной деятельности. Без этого улучшение содержания и качества образования, решение вопросов закрепления кадров невозможны.

К экономическим и организационным мерам в сфере развития системы образования города можно отнести:

1. Стимулирование платежеспособного спроса на образование. Для этого применяются налоговые льготы, в основном для предприятий, которые принимают решение о заказе специалистов, а также образовательные кредиты и страхование. Это позволяет определить текущие потребности в профессиональном и общем образовании.

Доля прямых заказов (договоров) на подготовку специалистов в этом случае может расти, при этом реализуется свобода выбора учащимися и их семьями как образовательных учреждений, так и форм получения образования. Этот выбор будет обеспечиваться механизмом нормативного финансирования в расчете на одного учащегося.

2. Изменение принципов определения государственного и муниципального заказа на образовательные услуги и формирование государственных образовательных стандартов.

3. Дополнение бюджетного финансирования образовательных учреждений средствами, полученными от эффективного управления переданной им собственности. Для этого требуется достижение или расширение экономической самостоятельности образовательных учреждений и формирование действенной системы попечительского, общественного и административного контроля за эффективностью хозяйственных решений, принимаемых администрациями учебных заведений.

4. Постепенное уравнивание всех учебных заведений, прошедших государственную аттестацию и получивших государственную аккредитацию, в получении на конкурсной основе государственного или муниципального заказа на образование. Это требует развития системы контроля обеспечения государственных образовательных стандартов, качества знаний учащихся и студентов.

Муниципальные власти заинтересованы в развитии системы высшего образования на своей территории, поскольку это обеспечивает:

? подготовку местных квалифицированных кадров;

? проведение прикладных научных исследований по проблемам жизнедеятельности города и развития его территории;

? повышение имиджа города и формирование его культурного слоя.

Аналогично заинтересованы власти города в развитии сети научных учреждений на его территории.

Заработная плата работников образования имеет свои характерные черты, обусловленные спецификой отрасли и педагогического труда. В сфере образования фонд заработной платы формируется путем перераспределения национального дохода через государственную бюджетную систему и лишь частично за счет заработанных самим учреждением денежных средств. Таким образом, заработная плата работников образования – это часть национального дохода, которая должна поступать им в соответствии с количеством и качеством их труда.

Одной из проблем установления заработной платы в системе образования является внутренняя дифференциация в оплате труда различных категорий работников. Это связано с тем, что результаты труда здесь менее осязаемы и гораздо труднее поддаются точному учету, а потому могут быть оценены лишь косвенно, спустя продолжительное время. В образовательных учреждениях принята повременная система оплаты с учетом количества фиксированных часов работы, а не произведенной продукции.

Что представляют собой нормативы учебно-воспитательной работы, установленные за должностные оклады школьных педагогов? Ставки их заработной платы назначаются:

? за 3 часа педагогической работы в день (18 часов в неделю) – учителям-предметникам 5—11 классов школ и школ-интернатов всех типов и наименований; учителям трудового обучения 2–3 классов специальных школ для детей и подростков, нуждающихся в особых условиях воспитания;

? руководителям кружков, педагогам дополнительного образования (включая функционирующие в учреждениях на началах самоокупаемости);

? за 20 часов преподавательской работы в неделю – учителям начальных классов школ и школ-интернатов; учителям-логопедам, учителям-дефектологам всех классов школ и школ-интернатов всех типов и наименований;

? за 24 часа такой же работы в неделю – учителям-дефектологам слуховых кабинетов; концертмейстерам, аккомпаниаторам и культорганизаторам;

? за 30 часов соответствующей работы в неделю – воспитателям, старшим воспитателям школ-интернатов и детских домов всех типов и наименований, интернатов, школ (групп) продленного дня, санаторно-лесных школ;

? за 36 часов педагогической работы в неделю – педагогам-психологам, социальным педагогам, педагогам-организаторам, воспитателям общежитии, мастерам производственного обучения, инструкторам по труду, руководителям физвоспитания, преподавателям основ безопасности жизнедеятельности;

? остальным категориям работников общеобразовательных школ устанавливается должностной оклад за 40 часов в неделю;

? воспитателям и воспитателям-методистам детских садов определена ставка за 36 часов педагогической работы в неделю.

За учебно-воспитательную работу сверх установленной нормы предусматривается дополнительная оплата пропорционально получаемой ставке.

Вопросы, связанные с установлением работникам образовательных учреждений доплат и надбавок стимулирующего характера, их размеров в соответствии со ст. 32 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»[16] (далее – Закон об образовании), отнесены к компетенции самого образовательного учреждения.

Работа по классному руководству, проверке письменных работ, внеклассная работа по физическому воспитанию детей, заведование учебными кабинетами не входят в должностные обязанности учителей, преподавателей и не может возлагаться на них без дополнительной оплаты. Невыполнение же такой работы образовательным учреждением приведет к нарушению целенаправленного процесса воспитания и обучения, к выполнению не в полном объеме образовательных программ, за что образовательное учреждение несет ответственность в соответствии с п. 3 ст. 32 Закона об образовании в установленном законодательством порядке. Отнесение доплат за эти виды работ к стимулирующим, т. е. побуждающим к выполнению дополнительных видов работ, не является основанием для их перевода в разряд необязательных и не дает права органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления не планировать финансирование на эти цели.

Формирование средств на доплаты и надбавки образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 9 июня 1992 г. № 1037-Р «О возможности формирования фонда для выплаты надбавок за сложность, напряженность и высокое качество работы организациям и учреждениям образования»[17] и Указом Президента РФ от 13 мая 1992 г. № 509 «О дополнительных мерах по социальной защите и стимулированию труда работников сферы образования»[18], которые сохраняют свою юридическую силу.

Изначально в фонде оплаты труда работников учреждений образования в 1992 г. (год принятия указанных нормативных правовых актов), 1993 г. (год массового перехода образовательных учреждений на

Единую тарифную сетку по оплате труда работников бюджетных отраслей) средства на доплаты (надбавки) составляли 20–25 % к основному фонду, исчисленному из ставок (окладов) по ЕТС как социально значимые и профессионально необходимые средства для обеспечения выполнения образовательных программ в полном объеме. Такое соотношение надтарифной части и фонда оплаты труда работников образовательных учреждений учитывается при формировании бюджетов всех уровней и в настоящее время.

Качественным критерием оценки труда и дифференциации размеров ставки заработной платы педагогических работников выступает их квалификация. Ее уровень определяется образованием, стажем работы и присвоенными званиями.

Низкая заработная плата педагогических работников и понижение ее соотношения с зарплатой менее квалифицированных работников подрывает престиж образования, умаляет авторитет школьных учителей и других преподавателей, формирует негативное отношение к учебе.

Поэтому упорядочение системы оплаты труда работников образования является одной из важных задач реализации экономической реформы. Несоответствие между средней зарплатой в промышленности и в образовании свидетельствует о грубом нарушении ст. 54 Закона об образовании, которая гласит, что минимальные ставки заработной платы и должностные оклады педагогическим работникам должны быть выше среднего уровня заработной платы в Российской Федерации. По закону размер средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений устанавливается на уровне:

? для профессорско-преподавательского состава вузов – в 2 раза превышающем уровень средней заработной платы работников промышленности;

? для учителей и других педагогических работников – не ниже средней заработной палаты работников промышленности;

? для учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала – не ниже средней заработной платы аналогичных категорий работников в промышленности России.

Коренные изменения в систему организации заработной платы педагогического персонала внесло постановление Правительства РФ от 14 октября 1992 г. № 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки»[19]. Постановлением введен общий для работников образования и всех остальных бюджетных отраслей механизм организации и периодического пересмотра заработной платы почти 15 млн человек. В основе такого механизма лежит Единая тарифная сетка (ЕТС).

ЕТС включает в себя 18 разрядов и соответствующие каждому из них тарифные коэффициенты. В зависимости от сложности труда и квалификации всем работникам бюджетной сферы по результатам аттестации присваиваются разряды.

Ставки (оклады) работников остальных разрядов ЕТС определяются путем умножения тарифной ставки (оклада) первого разряда на тарифный коэффициент того или иного присвоенного разряда (табл. 5.1).

Таблица 5.1

Единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы

В интересах поэтапной реализации Закона об образовании была введена максимально допустимая тарификация школьных педагогических работников. В зависимости от уровня образования, стажа работы и других слагаемых квалификации им присваивается разряд от 7-го до 14-го.

Переход к новой системе организации заработной платы в учреждениях и органах образования проводился в соответствии с приказом Министерства образования России от 11 ноября 1992 г. «О введении новых условий оплаты труда работников образования». Важной мерой по реализации приказа стала внеочередная аттестация работников учреждений и организаций образования по определению тарифных разрядов оплаты труда в соответствии с ЕТС. Эта аттестация осуществлялась на основе утвержденных квалификационных характеристик. Основными критериями при этом были и остаются уровень образования, педагогический стаж (стаж работы по специальности), показатели квалификации и профессионализма, в том числе послужившие ранее основанием для присвоения квалификационных и почетных званий (категорий), а также объем и сложность труда для руководящих работников.

Педагогические и руководящие работники имеют право подать заявление о присвоении любой квалификационной категории. Решение о соответствии педагогических и руководящих работников заявленной категории выносит: по высшей категории – главная (областная) аттестационная комиссия; по первой категории – районная, городская аттестационная комиссия; по второй категории – аттестационная комиссия учреждения образования.

Руководителям учреждений устанавливаются более высокие разряды оплаты труда: 10—16-й, на 2 разряда выше, чем учителям. При определении разряда оплаты труда руководителям учитываются объемные и качественные показатели (уровень квалификации).

К объемным относятся показатели, характеризующие масштабы руководства учреждением: численность работников, количество обучающихся (воспитанников), наличие дополнительных объектов, их сложность, сменность работы учреждения образования. По объемным показателям для руководителей учреждений образования установлено пять групп, каждая из которых предусматривает диапазон из трех разрядов оплаты труда по ЕТС.

Должностные оклады заместителей устанавливаются на 10–20 % ниже оклада соответствующего руководителя образовательного учреждения.

Кроме того, сверх должностного оклада директор школы, например, получает почасовую оплату за проведенные уроки.

Должностные оклады профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений устанавливаются за выполнение определенного объема годовой учебной нагрузки (550–720 часов и более в зависимости от конкретных условий вуза) и научно-исследовательской работы с учетом ученой степени, звания и профессионализма.

В течение первого года функционирования ЕТС размеры месячных ставок зарплаты вузовских преподавателей определялись по аналогии со школьными учителями. Они рассчитывались путем умножения тарифной ставки 1-го разряда на тарифный коэффициент, соответствующий разряду, который присваивался преподавателю на внеочередной аттестации.

Сами разряды оплаты труда устанавливались в зависимости от занимаемой должности, ученой степени, стажа работы и результатов учебно-воспитательной и научно-исследовательской деятельности в границах от 11-го до 18-го разряда: ассистентам (преподавателям) без степени – 11-й, со степенью – 12-й; старшим преподавателям без степени – 13-й, со степенью -14-й; доцентам без степени – 14-й, со степенью – 15-й; профессору без докторской степени – 16-й и со степенью – 17-й разряд, 18-й разряд присваивался ректорам вузов.

Получалось, что преподаватели, имеющие ученые степени, почти не вознаграждались, а условия отставания уровня зарплаты профессоров и преподавателей от работников и специалистов с меньшей квалификацией в промышленности и других отраслях небюджетной сферы консервировались.

Важным шагом на пути усиления дифференциации заработной платы вузовских преподавателей, увеличения ее размеров и сближения со средним уровнем зарплаты работников и специалистов других отраслей явилось введение ежемесячных доплат к должностным окладам за ученые степени доктора наук и кандидата наук.

В соответствии со ст. 30 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 195-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[20] вуз в пределах имеющихся у него средств на оплату труда работников самостоятельно определяет форму и систему оплаты труда, размеры доплат, надбавок, премий и других мер материального стимулирования, а также размеры должностных окладов (ставок) всех категорий работников без установления предельных размеров должностных окладов (ставок).

Целью установления надбавок является стимулирование труда работников, направленное на повышение качества и эффективности деятельности и характеризующееся индивидуальным вкладом конкретного работника в результаты работы образовательного учреждения. Доплаты устанавливаются за выполнение дополнительных обязанностей.

Государственное высшее учебное заведение самостоятельно формирует фонд оплаты труда работников за счет средств бюджета, направляемых на содержание вуза, и иных источников, не запрещенных законодательством. Минимальные размеры ставок для педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава вузов устанавливаются в размере не ниже восьмикратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом.

Научно-педагогическим работникам вузов устанавливаются надбавки к должностным окладам (ставкам) в размере:

? 40 % за должность доцента;

? 60 % за должность профессора;

? трехкратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом, за ученую степень кандидата наук;

? пятикратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом за ученую степень доктора наук.

Руководители вузов и их подразделений получают соответствующую доплату к своему должностному окладу. Для деканов факультетов доплата составляет 35 %, их заместителей – 30 %, заведующего кафедрой – 20 % к окладу по основной должности.

Расширилось внутривузовское и межвузовское совместительство. Профессорско-преподавательский состав и учебно-вспомогательный персонал (а также студенты) имеют право вести хоздоговорные научно-исследовательские работы в порядке платного совместительства. Научно-исследовательские секторы вузов получили широкие возможности для зарабатывания собственных средств и повышения оплаты труда.

Основными требованиями, предъявляемыми к организации системы оплаты труда в образовательных организациях и учреждениях, являются:

? обоснованность утвержденных штатов, их соответствие действующим нормативам (например, соотношение числа преподавателей и обучающихся); укомплектованность штатов;

? целевое использование средств на оплату труда без отвлечения этих средств на другие расходы (проведение капитального ремонта, приобретение материальных ценностей, содержание служебного легкового автотранспорта и др.);

? правильность оплаты труда по группам работающих: педагогический состав, научные работники вузов, административный аппарат, инженерно-технический и иной персонал образовательной организации или учреждения;

? соблюдение установленных сроков и полнота выплат стипендий; финансирование расходов на законодательно установленные компенсации и иные выплаты социальной поддержки работников образовательных учреждений и обучающихся.

Фактически получаемая работниками образования сумма доходов состоит из следующих источников оплаты труда и льгот:

? за выполненную работу;

? доплаты и премии; компенсации;

? за образовательные и другие услуги;

? социальные выплаты и льготы из бюджетных и внебюджетных фондов;

? за публикации;

? от международных и российских организаций, спонсоров, меценатов, коммерческих структур.

В соответствии с законами об образовании и правительственными постановлениями регулярное повышение уровня зарплаты педагогических работников, как и всех остальных работников бюджетных отраслей, должно осуществляться с помощью ежеквартального пересмотра величины минимальной оплаты труда работников бюджетной сферы в зависимости от изменения индекса цен и стоимости жизни.

Введение ЕТС позволило устранить некоторые перекосы в оплате труда; усилить дифференциацию оплаты труда педагогических работников в зависимости от квалификации и результатов деятельности преподавателей. Тем самым возросла заинтересованность педагогов в повышении уровня образования, более продолжительной работе на преподавательском поприще, в достижении званий, что ведет к увеличению разряда и зарплаты. В то же время еще существует уравниловка в оплате труда преподавателей. И дело не только в том, что все еще не изжит формализм при аттестации преподавательского и другого персонала и сохраняется инерция определять уровень квалификационного разряда педагогов главным образом по образованию, ученой степени, званию и стажу работы. По-прежнему далеко не в полной мере учитываются качественные показатели трудовой деятельности из-за объективных сложностей точного учета результатов труда каждого преподавателя в отдельности. А проявления уравнительности в оплате порождают условия для недостаточной требовательности преподавателей к себе и качеству своей работы, парализуют инициативу и творчество и тем самым ведут к снижению эффективности педагогического труда.

Вот почему необходим такой механизм организации заработной платы, который создавал бы более тесную связь между качественными результатами труда и размерами материального вознаграждения преподавателей, экономически стимулировал бы повышение эффективности педагогического труда и заинтересованности преподавателей в повышении собственной квалификации.