Глава 6 Почему умное управление может оказаться вне закона

Способен ли американский народ сам собой управлять, устанавливать для себя правила и осуществлять контроль? Я думаю, что вполне способен… Считаю, что решения по управлению страной, принимаемые день за днем большинством обычных американцев, будут менее ошибочными, чем решения любых немногочисленных групп или классов людей, какова бы ни была их подготовка, пытающихся управлять всем американским народом.

Теодор Рузвельт, «Право народа управлять», 1912 год[702]

Американское правительство прибегает к помощи сторонних специалистов по меньшей мере с 1791 года, когда Томас Джефферсон, не только один из отцов-основателей, но и первый патентный эксперт США, обратился за консультацией к профессору химии Пенсильванского университета Джозефу Хатчинсону за отзывом по заявке, описывающей технологию опреснения морской воды. А в 1794 году президент Джордж Вашингтон создал специальную группу уполномоченных для расследования обстоятельств «водочного бунта»[703][704].

Впрочем, прошедшие с тех пор десятилетия укрепляли принцип «хорошего государственного управления» (good governance); за эти годы было принято множество законов, призванных повысить прозрачность и уберечь профессиональный бюрократический аппарат от ненадлежащего воздействия и коррупции. Эти законодательные инициативы должны были заложить основу для консенсуса заинтересованных сторон, что позволило бы сделать процесс внедрения нормативов и регламентов более гладким, а также укрепить центральную власть Белого дома[705].

Все эти намерения, вполне разумные и достойные одобрения, не были направлены на то, чтобы расширить возможности использования экспертного потенциала населения или стимулировать привлечение экспертов извне. На практике технологии, необходимые для расширения участия экспертов в деятельности правительства, – экспертные сети и целевой краудсорсинг – оказываются практически неприменимыми по причине своей если не противозаконности, то, во всяком случае, неоднозначности с юридической точки зрения.

Действующие сегодня федеральные законы, относящиеся к получению правительством информации, необходимой для принятия решений – в том числе регулирующих порядок формирования примерно тысячи федеральных консультативных комитетов и управления ими, – на деле накладывают серьезные ограничения на возможности апробации и тем более полноценного внедрения концепции умного управления.

Триада законов США, о которых идет речь, включает Закон о федеральных консультативных комитетах[706] от 1972 года, Закон о сокращении документооборота от 1980 года и принятый в 1946 году Закон об административных процедурах. Не будет преувеличением сказать, что современное информационное право федерального уровня США, в особенности Закон о федеральных консультативных комитетах и Закон о сокращении документооборота, впрямую запрещает активное вовлечение граждан.

Порядок консультаций с общественностью, предусмотренный Законом об административных процедурах, будучи чрезвычайно технократическим, ограничивает возможности комментирования внешними экспертами уже составленных законов. В разработке регулирования принимает участие лишь ограниченное число профессионалов из политических кругов Вашингтона; всем остальным предлагается оставлять комментарии, в дальнейшем не принимаемые в расчет, в форме стандартизированного документа, распространяемого через группы влияния.

Процедура консультаций по сути своей не предназначена для того, чтобы обеспечить законодательный орган специальными знаниями, необходимыми для подготовки нормативного документа. Закон о сокращении документооборота эффективно блокирует взаимодействие между гражданскими служащими и непрофессионалами – побочный эффект стремления оградить общественность от утомительных запросов на информацию со стороны чиновников.

Аналогично, Закон о федеральных консультативных комитетах, регулирующий деятельность более чем 65 000 советников-волон-теров, превратился в механизм, обеспечивающий представительство групп влияния, а не привлечение новых знаний. На практике этот закон, по сути, уничтожает любые возможности использования умного управления, предоставляемые новыми технологиями.

В своей более ранней работе[707] я подробно описала хорошо задокументированные ограничения процедуры сбора и учета общественных замечаний и предложений к законодательным актам[708]. Проблема, создаваемая законами «О федеральных консультативных комитетах» и «О сокращении документооборота» не в том, что они не обеспечивают политиков конструктивной законодательной базой, позволяющей сделать их работу более открытой или использовать независимую экспертизу. И не в том, что они не способствуют устранению культивируемого нежелания обращаться за помощью, распространенного в закрытых высших политических кругах, где произнесение фразы «я не знаю» считается позором. И даже не в том, что они не учитывают реалии современного цифрового мира: формальное добавление термина «онлайн» в регламенты, принятые задолго до распространения интернета и персональных компьютеров, не сделает их адекватными сегодняшнему дню.

Эти законы требуют срочной модернизации, чтобы нам не приходилось ломать голову над такими, например, казусами:

• Соответствует ли исследование удовлетворенности клиентов какого-либо правительственного сайта требованиям Закона о сокращении документооборота?

• Что значит «поместить в архив» правительственные данные, если речь идет о вики-странице?

• Не нарушает ли использование находящегося в свободном доступе программного обеспечения с открытым исходным кодом запрета на безвозмездные подарки и услуги, вводимые Законом по борьбе с дефицитом[709]?

• Учитывая неформальность и откровенность, царящие в онлайн-чатах, могут ли обсуждения готовящихся законопроектов в социальных сетях включаться в официальный нормативный перечень документов, указанных в Законе об административных процедурах[710]?

• Нарушают ли опросы, выполняемые через Twitter, запрет на получение консолидированных предложений от внешних групп[711]?

Существующие сегодня формулировки не отвечают на эти вопросы.

Однако для устранения препятствий, создаваемых законом на пути умного управления, недостаточно просто обновить нормативную базу. Партийная политика и стремление отдельных групп поставить науку на службу определенным политическим интересам, без сомнения, тоже препятствуют умному управлению. Но даже в отсутствие подобных намерений ограничения, налагаемые текущим законодательством, представляют собой системную проблему. В их основе лежит не личный интерес, а неумение видеть в консультативных комитетах экспертный потенциал и нежелание признавать компетентность широких слоев населения.

Нормативная база, определяющая возможности правительственных организаций использовать внешних экспертов – в особенности вовлекая их в деятельность консультативных комитетов, – разработана для защиты профессиональных чиновников от нападок со стороны независимых консультантов. Однако правовые нормы не регулируют эпистемологические подходы к управлению, а также не отвечают на вопрос о том, как «внешние» консультативные комитеты могут способствовать обучению сотрудников самих организаций.

Несомненно, отражением лоббистской и антинаучной позиции являются проведенные в 2014 году республиканцами ограничения на участие ученых в работе Научно-консультативного комитета Агентства по охране окружающей среды по вопросам, которые эти ученые как раз и изучают. Но это также и симптом неспособности видеть в консультативных комитетах поставщиков экспертных знаний[712]. Современное законодательство нацелено не на то, чтобы сделать управление более эффективным, а на то, чтобы воспрепятствовать привлечению внешних консультантов к государственному управлению, – к сожалению, подобное положение дел неизменно, какая бы партия ни стояла у руля.

Истоки формирования федеральной консультативной системы

Первые законы, регламентирующие привлечение правительством независимых экспертов, предписывали начисление заработной платы – причем весьма скромной – только тем, кто работал в составе законодательно сформированных комиссий и советов. Такой подход призван был предотвратить злоупотребления со стороны их членов и ограничить возможности лоббирования[713]. Критика независимых комиссий была обусловлена боязнью сговора и коррупции, характерных для начала XIX века, когда стремление к преодолению негативных аспектов патроната в управлении привело к формированию управленцев-профессионалов.

В начале XX века группы предпринимателей регулярно консультировали правительственные ведомства по проблемам законотворчества. Согласно некоторым оценкам, во время Первой мировой войны возникло около 400 временных консультативных комитетов, и в два раза больше – во время Второй мировой войны.

Развитие техники и одновременное расширение государственного регулирования, заявленное в «Новом курсе»[714] Рузвельта, потребовали привлечения независимых консультантов; этому же способствовала интенсификация взаимодействия правительства и промышленности, спровоцированная военным временем[715]. Так, Бюджетное управление США – предшественник Административно-бюджетного управления – сформировало Совет по федеральной отчетности, который должен был консультировать управление в вопросах, касающихся применения Закона о федеральной отчетности от 1942 года. Правительственные ведомства имели возможность обращаться к консультантам за информацией, но только в случае, если их запрос был заранее одобрен Бюджетным управлением. В консультативный совет входили представители пяти крупных национальных промышленных групп[716].

Создание независимых консультативных групп, состоявших исключительно из представителей деловых кругов, породило подозрения в нарушениях антимонопольного законодательства и опасение, что политики не смогут принимать разумные решения, если не будут «защищены от давления со стороны внешних экспертов или заинтересованных лиц»[717]. В ответ Министерство юстиции вынесло постановление о том, что, поскольку промышленные комитеты лишь консультируют, но не принимают политических решений, их работа не является нарушением антимонопольного законодательства. Но основания для беспокойства все равно оставались – преимущественно связанные с работой экспертных советов в промышленном секторе, – и в результате были предприняты шаги, возлагающие полномочия по принятию решений на членов правительства и исключающие из этого процесса внешних экспертов[718].

В те времена различные отрасли промышленности формировали собственные экспертные советы при правительственных ведомствах. В 1944 году по этому вопросу высказалось Министерство юстиции. В заявлении министра юстиции говорилось, что «ответственность за формирование промышленного комитета, призванного консультировать какой-либо из правительственных департаментов, должна лежать на этом департаменте».

Несколько позднее появилось официальное требование о том, что независимая экспертиза должна управляться и контролироваться представителями органов власти[719]. Принципы, сформулированные министром юстиции в 1955 году, предписывали, чтобы программа работы экспертного комитета формулировалась и выдвигалась правительством. Но эти принципы по большей части игнорировались.

Усилия правительства были направлены на то, чтобы минимизировать возможности монополистского сговора, который был широко распространен внутри этих комитетов в нарушение принципов «Нового курса», основанного на убежденности в независимости и непререкаемом профессионализме специалистов, состоящих на государственной службе. Эта вера опиралась на отношение к профессиональным чиновникам как к элите, чуждой политических предпочтений. Предполагалось, что никто лучше государственных ведомств не способен принять научно обоснованные решения в интересах общества, лишь требуется оградить их от нежелательного внешнего влияния[720].

Именно «внутренним» экспертам – профессионалам в составе правительства, а не политикам, судьям и уж тем более простым людям – должно было быть лучше всех известно, что следует предпринять для блага общества[721]. В 1951 году, в разгар эпохи технократического профессионализма, сходную идею высказал и ректор Гарвардского университета Джеймс Конант: он предложил отказаться от участия внешних экспертов в пользу профессионалов государственной службы. Действуя в интересах общества, они исполняли бы квазисудебную роль, консультируя политиков и общественность по альтернативным вариантам политических стратегий, с тем чтобы помочь им выработать оптимальное решение.

Предложение Джеймса Конанта было основано на убеждении, что независимые эксперты не заслуживают доверия и не приносят пользы. Их участие в структуре умного управления считалось по большей части избыточным, неэффективным и обременительным[722].

В связи с этим создание препятствий для образования консультативных комитетов и ограничение сфер их влияния представлялось разумной мерой, которая, допуская возможность консультаций с представителями научной или деловой элиты, при этом гарантировала неприкосновенность и признание профессионализма бюрократии.

В одном из отчетов Комитета палаты представителей было указано, что за несколько лет количество федеральных консультативных комитетов увеличилось с пяти тысяч более чем до тридцати пяти тысяч. Такое бурное развитие комитетов, функционирующих без контроля и отчетности, вызывало беспокойство, поскольку угрожало независимости бюрократического аппарата[723].

В 1957 году был представлен законопроект, утверждавший единые требования к процедуре привлечения экспертов. В конце концов этот законопроект не был принят, однако Бюджетное управление выпустило директиву, позднее подкрепленную правительственным постановлением от 1957 года, предписывающую органам власти разработать единые требования формирования и работы таких комитетов: комитеты должны были состоять из представителей отрасли, связанной с рассматриваемым вопросом, функционировать под руководством государственного служащего и обнародовать отдельные протоколы совещаний и стенограммы. Позднее президент Джон Ф. Кеннеди издал постановление, ограничивающее длительность работы комитетов двумя годами. Но, несмотря на все принятые меры, комитеты продолжали множиться[724].

Затем, в конце 1960-х и в 1970-х годах, с возникновением концепции «Великого общества»[725] и усилением борьбы между группами интересов, встал вопрос о представлении в консультативных комитетах не только интересов бизнеса, но и интересов потребителей, борцов за экологию и трудящихся. В результате модель элитарного государственного управления уступила место концепции, в соответствии с которой органы управления участвовали в процессах выработки политических решений не как эксперты, а как нейтральные организаторы и посредники, призванные обеспечить представительство за правительственным столом переговоров разных заинтересованных сторон.

В 1970 году комиссия Палаты представителей Конгресса по деятельности правительственных органов провела серию слушаний, посвященных консультативным комитетам: оценивалась справедливость обвинений в превалировании интересов бизнеса над общественными интересами, в расточительстве и неэффективности. Разрабатываемый в конце 1960-х годов проект закона о консультативных комитетах предусматривал представительство интересов потребителей, малого бизнеса и рабочих, и, хотя этот законопроект не был принят, в последующем законотворчестве приоритетом являлось требование сбалансированности состава консультативных комитетов.

Это требование вошло и в одобренный Конгрессом в 1972 году Закон о федеральных консультативных комитетах. Его целью было ограничить быстрое увеличение числа экспертных комитетов, действующих с сомнительной эффективностью на протяжении неограниченного срока. История разработки Закона о федеральных консультативных комитетах свидетельствует о глубоко укорененном и враждебном отношении государственной власти к привлечению внешних экспертов. В ходе исследования, инициированного Конгрессом в 1970 году в рамках подготовки Закона, при правительстве существовало по крайней мере 2600 комитетов. Но, вероятно, их было и 3600. Сам факт невозможности точно подсчитать количество этих групп вызвал гнев членов Конгресса, которые бурно отреагировали на «неконтролируемый и до настоящего момента не осознаваемый бурный рост» числа комитетов[726].

У законодателей создалось сильное и вызывающее недоумение впечатление, что комитеты, комиссии и экспертные группы формировались впустую и ни на что не влияли. В результатах исследования говорилось:

Представляется, что большинство президентских комиссий – это просто множество говорящих сверчков[727], нашептывающих в ухо глухим к их словам президентам, глухим конгрессменам и, возможно, глухому обществу[728].

Поскольку Конгресс не рассматривал экспертные группы – чья численность по сравнению с общей численностью служащих федеральных учреждений была все же довольно мала – в качестве необходимого и полезного структурного элемента, повышающего легитимность и эффективность работы государственного аппарата, он использовал свое влияние, чтобы снизить их количество, а также установить стандарты, регулирующие их создание, управление ими и их деятельность.

Закон о федеральных консультативных комитетах, вступивший в силу два года спустя, установил процедуры, совершенно недвусмысленно препятствующие созданию консультативных групп. Одно из таких процедурных ограничений предписывает «тщательно сбалансированный» состав их участников, с обязательным включением не только представителей бизнеса, но и представителей общественности в широком смысле. Если создание комитета диктуется необходимостью, важно, чтобы в его составе соблюдался баланс интересов (представленных разными группами интересов); при этом в законе не предписывается обязательное привлечение лиц, обладающих глубокими экспертными знаниями по рассматриваемому вопросу.

После введения закона в действие начались дебаты о том, насколько целесообразно требовать даже минимального присутствия представителей общественности в комитетах, чья деятельность направлена на решение технических вопросов[729]. В случае невозможности достигнуть консенсуса о том, кто должен находиться за столом переговоров, законодатели предпочли обеспечивать прозрачность деятельности.

Следует иметь в виду, что Конгресс лишь незадолго перед тем – в 1966 году – ввел в действие Закон о свободе информации, который открыл общественности доступ к правительственным документам. Впрочем, идея о том, что комитеты должны быть «сбалансированы» относительно ролей и компетенций их членов, практически не обсуждалась[730]. Требовался лишь баланс интересов, но не баланс компетенций.

Стремясь обеспечить «справедливый» состав групп, законодательство также должно было минимизировать риск «незаконного влияния на принимаемое государственным органом решение»[731]. Кроме того, в закон было заложено предположение, что подобный принцип формирования комитетов станет гарантией соблюдения широких общественных интересов. Считалось, что наличие в комитете представителей различных социальных групп обеспечит возможность разностороннего рассмотрения проблем.

Поэтому, когда в комитет входил представитель какой-либо отрасли промышленности, представитель гражданского общества и представитель заинтересованной стороны, можно было считать, что комитет обладает всей необходимой информацией для оценки всестороннего влияния будущего постановления или стратегии. Но, конечно, закон не учитывал, что, когда состав комитета ограничен узким кругом из десяти-двенадцати членов, стремление к сбалансированному представительству всех участников может пагубно повлиять на уровень компетенции внутри комитета.

В 1969 году американский социолог Гарольд Виленски отметил в монографии «Организационное мышление»[732], что консультативные комитеты полезны с точки зрения представительства групп интересов, тестирования идей, привлечения общественного внимания и политической поддержки, а также расширения круга участников процесса законотворчества. Но он не поставил вопрос об эпистемиологической ценности членства в комитете[733]. Наоборот, он подчеркивал, что консультативные комитеты – и новые законодательные инициативы, призванные управлять их работой, – должны обеспечивать широкое представительство в составе комитетов различных социальных и экономических интересов и в то же время поддерживать незыблемость принципа профессионализма в принятии решений.

Законом о федеральных консультативных комитетах упорядочивалась практика создания независимых экспертных групп и организации их работы; при этом, однако, закон изначально способствовал повышению закрытости в привлечении внешних консультантов. В результате укрепилась концепция, согласно которой целью консультативных комитетов стало представление точек зрения различных групп интересов, а не привнесение в процесс принятия решений ключевых знаний по рассматриваемому вопросу.

Несколько позже – в 1990 году – Конгресс принял Закон о переговорном нормотворчестве[734], в котором систематизировал методы многостороннего сотрудничества, применявшиеся в нормотворчестве и ранее. Закон требовал, чтобы перед рассмотрением проекта нормативного акта государственными органами он проходил обсуждение в группе, состоящей из представителей заинтересованных сторон, – предполагалось, что такая процедура поможет сократить общее время согласования этого документа и предотвратить потенциальные конфликты[735].

Переговорное нормотворчество предполагает, что все группы, чьи интересы затрагивает будущий нормативный акт, собираются за столом переговоров – в соответствии с процедурой формирования федерального консультативного комитета, установленной соответствующим законом, – чтобы обсудить проект нормативного документа и прийти к согласию относительно его содержания. Только согласовав основные позиции, группы начинают готовить его текст.

Закон был призван минимизировать уровень противостояния между заинтересованными сторонами в процессе разработки новых нормативных актов, побудить все стороны к сотрудничеству, а также исключить возможность проволочек с принятием документов из-за вероятности последующих юридических трений.

Однако через несколько лет от этой практики отказались, и с тех пор она почти не применяется – возможно, из-за того, что, по иронии судьбы, при формировании «группы переговорного нормотворчества» приходилось учитывать обременительные и затратные по времени требования Закона о федеральных консультативных комитетах. Такие требования еще можно считать приемлемыми при создании долгосрочного консультативного комитета, действующего затем в течение многих лет; однако в случае краткосрочной – 90-дневной – процедуры разработки нового нормативного акта требования эти оказываются практически невыполнимыми.

Тем не менее изначальная цель Закона о переговорном нормотворчестве отвечала общей тенденции. Закон был призван обеспечить согласие между заинтересованными сторонами, но при этом он не ставил своей задачей непременно повысить качество и доступность информации, необходимой для организации процесса разработки нормативных актов.

Конечно, неявно предполагается, что процесс достижения компромисса между заинтересованными сторонами сопровождается обменом актуальной информацией и столкновениями мнений. Но критерии Закона о переговорном нормотворчестве, так же как и Закона о федеральных консультативных комитетах, обязывают к представленности различных групп интересов и не содержат требований к уровню компетенции участников, то есть их цель – разнообразие исходных позиций, а не высокий уровень результатов. Эта модель, построенная на основе групп интересов, со временем привела к переменам в судебной практике, так как судьи, по-своему интерпретируя положения Закона о федеральных консультативных комитетах, начали принимать сторону групп влияния, оспаривавших те или иные нормативные положения, исходя из предположения о том, что эти группы представляют интересы общества.

Закон о сокращении документооборота

Период президентства Рейгана во многом перекликался с эпохой «Нового курса» в оценке необходимости экспертно-технократического контроля государственных ведомств, однако в этот период был сделан акцент на концентрации контроля в руках Белого дома, а не профессионалов внутри самих ведомств[736]. В 1980 году, в соответствии с Законом о сокращении документооборота, в структуре Административно-бюджетного управления при Исполнительном офисе президента США было создано Управление по информационным и нормативным вопросам (OIRA[737]). Под предлогом устранения бюрократических препятствий и создания более эффективных и более компактных правительственных органов Управление OIRA контролировало всю собираемую этими органами информацию[738].

На протяжении всего XX века президентские администрации стремились централизовать расширяющийся бюрократический аппарат и контролировать его. Эту позицию заявлял и профессор Касс Санстейн, впоследствии занявший пост главы Управления по информационным и нормативным вопросам:

Возможно, централизованный президентский контроль мог бы ослабить некоторые из характерных для современного нормотворчества патологий – близорукость, давление влиятельных групп, «драконовские» реакции на новостные сенсации, неумение расставлять приоритеты, а также обычную безалаберность[739].

Декларируемой целью Закона о сокращении документооборота является повышение качества федеральной информации и уровня ее использования для оптимизации процесса принятия решений[740]. Исходя из этого, органы исполнительной власти могут собирать информацию лишь по предварительному разрешению Управления по информационным и нормативным вопросам.

К термину «собираемая информация» в данном случае относятся «любые утверждения, оценки или мнения, независимо от их формы и характера, будь то числовая, графическая или повествовательная форма, выраженные устно или зафиксированные на электронных или иных носителях», полученные в ответ на одни и те же вопросы, поставленные перед десятью и более людьми[741]. Хрестоматийными примерами «собираемой информации» служат заполненные налоговые декларации или заявления на выдачу паспорта, однако формулировка Закона допускает такую множественность толкований, что обычно в понятие «информация» в данном контексте включаются ответы на любые публично размещенные вопросы.

Соблюдение Закона о сокращении документооборота было несколько упрощено в связи со срочной необходимостью добиться удовлетворенности пользователей работой правительственных сайтов и задачей получения обратной связи. Между тем его исполнение все еще остается сложной и длительной процедурой; в частности, только на утверждение опросных форм – например, анкеты для исследования, особенно если оно имеет отношение к нормотворчеству, – может уйти более года[742]. Иногда правительство пытается сделать что-нибудь вполне похвальное – например, организовать бесплатную рассылку беременным женщинам и молодым матерям из беднейших социальных групп текстовых сообщений с медицинскими рекомендациями, одобренными Национальными институтами здравоохранения: напоминания о дате вакцинации или номера горячей линии психологической поддержки при послеродовой депрессии; эта программа получила название Text4Baby.

Для организации подобных программ правительству приходилось прибегать к помощи независимых партнеров. Необходимость придать такому сотрудничеству статус государственно-частного партнерства диктовалась множеством причин, среди которых весомое место занимают положения Закона о сокращении документооборота. В частности, для реализации программы Text4Baby Национальным институтам здравоохранения потребовалось бы, согласно данному закону, разрешение на выяснение плановой даты родов участниц программы – медицинские рекомендации должны рассылаться в соответствии со стадией роста и развития ребенка. Однако поскольку эту программу ведет некоммерческая организация и спонсирует корпорация Johnson & Johnson, Белому дому удалось быстро запустить Text4Baby и собрать мнения участниц о ее полезности.

Задача Управления по информационным и нормативным вопросам – минимизировать нагрузку, связанную со сбором информации, особенно на тех, кому труднее всего с ней справиться[743]. В связи с этим Закон о сокращении документооборота предусматривает, что любое ведомство, планирующее собирать какую-либо информацию путем опроса, должно публиковать в правительственной газете Federal Register проект анкеты для ознакомления и комментирования в течение 60 дней. После изучения всех комментариев ведомство представляет скорректированную анкету на рассмотрение в Административно-бюджетное управление, одновременно публикуя в Federal Register (на средства собственного бюджета) вторичное уведомление, где гражданам сообщается о том, как можно передать в Административно-бюджетное управление комментарии, связанные с предлагаемой акцией. Управление FDA изучает вопрос, при этом не ограничивая себя никакими конкретными сроками. По окончании процедуры директор Управления FDA присваивает информационной анкете контрольный номер, который печатается на бланке анкеты[744]. Контрольный номер представляет собой два четырехзначных кода, разделенные дефисом. Первые четыре цифры идентифицируют разработчика-агентство и бюро, ответственное за анкетирование, – а второй блок из четырех цифр представляет собой уникальный номер анкеты.

Ирония ситуации заключается в том, что этой длинной процедурой, выполняемой ради достижения незначительной цели, Административно-бюджетное управление усложняет работу правительства, стремящегося устранить любые бюрократические препятствия, мешающие неблагополучным и ущемленным слоям населения получать те или иные льготы. Деятельность, обеспечивающая информацией все федеральное правительство, контролируется всего двумя десятками чиновников Управления по информационным и нормативным вопросам. Очевидно, что это ведомство испытывает острый дефицит кадров, имеющих подготовку по сбору и анализу информации, когнитивным наукам, дизайну и любым другим дисциплинам, необходимым для оценки качества и самих анкет, и собираемой правительством с их помощью информации, а также для корректировки анкет, позволяющей повысить их привлекательность и ясность.

Закон о сокращении документооборота, как и любые другие нормативные акты, связанные с информационной политикой страны эпохи президентства Рейгана, представляет собой механизм политического контроля над органами власти, который до недавнего времени – до того, как Касс Санстейн предпринял шаги по ускорению процедуры сбора информации определенного вида, – заставлял государственные органы годами ждать разрешения начать то или иное исследование. Теперь процедура стала короче, но все еще занимает много месяцев.

Неудивительно, что Закон о сокращении документооборота посеял среди работников правительственного аппарата «страх и трепет»: они беспокоятся о том, что любые формы консультаций с гражданами – включая использование социальных сетей, например Facebook и Twitter, – приведут к проверке соблюдения требований этого закона. Такие опасения подавляют любое желание государственных служащих прибегать к общественным консультациям.

В конце концов Административно-бюджетное управление осознало тупиковость ситуации – и в результате Управление по информационным и нормативным вопросам опубликовало методические рекомендации, в которых прояснялось, что данный закон не применим к консультациям в традиционном формате высказывания замечаний и внесения предложений[745]. Таким образом, если сбор сведений и комментариев происходит в рамках кампании, адресованной широкой публике, то требования Закона о сокращении документооборота не применяются; однако под них подпадает любой целевой сбор информации (адресованный конкретной выборке).

Но и эти рекомендации не снимают неопределенность в случаях, когда речь идет о сетевых опросах. Например, если онлайн-консультирование производится путем размещения чиновниками вопросов на сайтах вопросов-ответов – таких, как сетевое сообщество Stack Exchange, – и один и тот же вопрос задается в адрес десяти и более человек, подпадает ли такой опрос под Закон о сокращении документооборота?

Понятно, что если вопрос задается в рамках консультаций с гражданами по поводу какого-нибудь нормативного акта, то он не подпадает под действие данного закона, но такие вопросы обычно формулируются довольно пространно и имеют общий характер. Они не приносят сколь-нибудь значимых ответов – особенно на сайтах вопросов-ответов, подобных Quora или Stack Exchange. Чтобы получать на таких сайтах действительно полезные ответы, вопрос должен представлять собой краткий и конкретный запрос на информацию.

В рекомендациях, приведенных на сайте сообщества программистов Stack Overflow, прямо указывается, что для грамотной формулировки вопросов пользователям необходимо избегать неопределенности, придерживаться темы и «избегать вопросов, связанных с личным мнением или провоцирующих пространные дискуссии»[746]. Вопросы должны быть краткими и предполагающими короткие ответы.

Но подпадут ли такие вопросы под действие требований Закона о сокращении документооборота?

И если должностное лицо запрашивает у участников какой-нибудь онлайн-группы – большой или маленькой – их мнения по конкретной проблеме, связанной с образованием, здравоохранением или внешней политикой, то будет ли такой вопрос считаться сбором информации?

Если один и тот же вопрос задается через различные каналы – например, сначала размещается на дискуссионной платформе, затем на сайте вопросов и ответов и, наконец, на редактируемой вики-странице, что позволяет понять, как формируются ответы на каждой из этих площадок и какой из инструментов наиболее эффективен, – потребуется ли, в соответствии с Законом о сокращении документооборота, для каждой из этих площадок отдельное разрешение?

Ответа на эти вопросы никто не знает. Очевидно, что положения данного закона должны быть уточнены таким образом, чтобы он не препятствовал развитию общественного участия.

Что еще более важно, цели, преследуемые Законом о сокращении документооборота, в наши дни могут быть достигнуты множеством других путей, что делает сомнительной целесообразность этого закона в его текущей формулировке.

Прежде всего, Административно-бюджетному управлению, в чьем распоряжении имеются перечень и копии каждой из почти 10 000 форм, используемых федеральным правительством, следует выявить все случаи избыточности и дублирования между ними. Сокращение нагрузки, оцененной более чем в 10 млрд человеко-часов, связанной с заполнением этих форм и обработкой собранной информации, – вполне решаемая задача средствами анализа больших данных.

Массив всех форм с указанием частоты использования каждой из них должен быть размещен на сайте data.gov и открыт для изучения и анализа (сейчас эти данные хранятся на reginfo.gov). Затем Административно-бюджетное управление может сформулировать и опубликовать на Challenge.gov задачу: предложить варианты совместить пересекающиеся анкеты и по возможности устранить дублирование вопросов – тем самым минимизируя усилия по их заполнению. Нетрудно придумать конкурс, в котором участников просят сократить количество полей в каких-нибудь формах минимум на 10 %.

Далее, небольшому штату сотрудников Управления по информационным и нормативным вопросам следует привлекать к анализу и редизайну наиболее часто используемых анкетных форм сторонних экспертов: ученых-когнитивистов, графических дизайнеров и специалистов по архитектуре данных. Привлеченные специалисты помогут обновить структуру анкет, скомбинировать те, которые часто заполняются совместно, создать на их основе простые мобильные приложения или просто улучшить дизайн анкетных форм.

И конечно, анализ запросов, адресованных Управлению по информационным и нормативным вопросам, на разрешение анкетирования поможет обнаружить наиболее распространенные типы запросов и даст возможность этому или вышестоящему – Административно-бюджетному – управлению подготовить руководство по разработке анкетных форм, которому ведомства смогут следовать в инициативном режиме. Такой анализ должен:

• проводиться гласно и носить открытый характер;

• данные о запросах и продолжительности ожидания ответа на них должны быть обнародованы;

• для проведения анализа должны приглашаться независимые эксперты.

Если подойти к процессу упрощения процедуры сбора информации как к требующей решения научной проблеме, а не как к задаче соблюдения правовых норм, то можно одновременно и обеспечить достижение изначальных целей данного закона, и заложить основу для его пересмотра.

Развивая Закон о сокращении документооборота, изданное в 1993 году правительственное распоряжение добавило к обязанностям Административно-бюджетного управления полномочия по пересмотру всех правовых норм и оценку эффективности затрат на соблюдение всех положений и регламентов[747]. Закон об управлении эффективностью и об отчетности правительственных ведомств, также введенный в действие в 1993 году, предписывал ведомствам представлять на рассмотрение Административно-бюджетного управления стратегические планы с описанием целей и задач, включаемых в них программ, а также критерии их отбора и оценки. На первый взгляд, эти требования направлены на обеспечение вертикальной и горизонтальной координации деятельности органов власти, однако на практике их внедрение повлекло за собой рост политизации регуляторных процессов за счет институционализации механизмов контроля со стороны Исполнительного офиса президента[748].

Сдвиг в сторону политизации регулирования многими воспринимается как попытка с помощью имеющей научный вид аргументации проводить политику, направленную на запрет абортов и на отмену преподавания эволюционной теории в школах[749]. Тесная связь науки и политики, возникшая во время Второй мировой войны и получившая дальнейшее развитие с эскалацией угрозы «холодной войны» во времена ориентированной на интеллектуалов администрации Кеннеди, уступила место расцвету консерватизма с его стремлением «прикрыть» политические решения научной аргументацией и тем самым завоевать доверие крупного бизнеса и религиозных организаций.

Даже сторонники левых политических взглядов, якобы представляющие общественные интересы, высказались в пользу такого централизованного подхода. Они посчитали, что если Белым домом будет контролироваться деятельность органов власти, то группы общественных интересов могли бы сосредоточиться лишь на лоббистской деятельности.

Не будем забывать, что контакты с Белым домом в принципе имеют гриф секретности, в то время как комментарии граждан в процессе разработки нормативных актов государственными ведомствами включаются в отчеты этих ведомств, которые представляют собой открытую информацию и публикуются в соответствии с требованиями Закона об административной процедуре. Письменное обращение в Белый дом или его посещение чаще всего не подлежит оглашению – по крайней мере, так было до тех пор, пока администрация Барака Обамы не начала публиковать списки посетителей Белого дома, не раскрывая, впрочем, целей и содержания встреч.

Основы политики централизации управления и контроля были заложены при президенте Рональде Рейгане, однако последующие администрации активно укрепляли и поддерживали ее, руководствуясь вполне рациональным эгоизмом в противостоянии постоянно возраставшему влиянию партий и групп интересов. Поскольку теперь любое нормотворчество требует согласования с Белым домом, федеральные власти не могут предпринимать новые шаги, не имея на то политической директивы. Они должны действовать синхронно с Белым домом; при этом их коммуникации и программы действий находятся под все возрастающим контролем. Это помогает понять, почему при президенте Бараке Обаме республиканцы неоднократно намеренно затягивали процесс политических назначений, блокируя их в Сенате. Без политических назначений не может быть никакой регуляторной деятельности.

Сочетание прогрессивизма и веры в технократию, присущих «Новому курсу», многосекторальности «Великого общества» с его приверженностью принципу равной вовлеченности всех групп интересов, а также политической централизации, начатой консерваторами и продолженной демократами (поскольку каждая партия, завоевав Белый дом, становится политически заинтересованной в усилении контроля с его стороны), – все это привело к тому, что независимые консультанты начали восприниматься как потенциальная угроза неподкупности профессиональных государственных служащих.

В свое время президент Билл Клинтон издал распоряжение, которым предписал федеральным органам упразднить треть своих комитетов к концу 1993 года[750]. Опирающийся на убеждение в достаточном уровне профессионализма государственных чиновников и в отсутствии необходимости в привлечении внешних экспертов, нормативный документ ограничивает создание новых консультативных комитетов, устанавливая лимит на количество комитетов для каждого ведомства[751].

Такая политика направлена на максимизацию эффективности, а не уровня компетенции. В одном из недавних исследований на тему использования не политических, а научно-технических консультативных комитетов (это означает, что они состоят из большего числа технических экспертов и меньшего числа представителей групп интересов) отмечается, что руководители органов власти формируют консультативные комитеты, когда у них возникают сомнения в способности бюрократического аппарата установить взаимосвязи между реализацией политических решений и их влиянием на реальный мир[752]. В связи с этим неудивительно, что консультативный комитет любого рода воспринимается как угроза компетенции правительственных ведомств и даже нормам этики.

Боязнь несостоятельности помогает объяснить странную взаимосвязь между законами об информационной прозрачности, которые призваны регулировать использование внешних консультантов, и процедурами привлечения полезных компетенций. Конгресс принимал эти законы не для того, чтобы максимизировать приток информации или повысить качество принимаемых решений.

Они просто укрепляют бюрократическую структуру, создавая препятствия на пути формирования групп компетентных экспертов – будь то в сети или в реальном мире – и обращения к этой группе за помощью при принятии решений.

Однако даже в таких условиях сегодня в рамках федерального правительства работает не менее 1000 консультативных комитетов общей численностью более чем 60 000 человек; они соответствуют требованиям Закона о федеральных консультативных комитетах и «консультируют президента и исполнительную власть по таким вопросам, как утилизация высокоактивных ядерных отходов, разрушение озонового слоя, меры по борьбе со СПИДом, строительство школ, автодорог и жилья, борьба с нелегальным оборотом наркотиков, и по ряду других важных для государства проблем»[753].

США – не единственная страна, где создаются консультативные комитеты. В странах ЕС любая группа из шести и более представителей общественного или частного секторов, собравшаяся более одного раза для выработки рекомендательного заключения, подпадает под действие принятого Европейской комиссией аналога Закона о федеральных консультативных комитетах. Комиссия руководит работой примерно 1000 экспертных групп, объединяющих в совокупности более 30 000 членов. Эти экспертные группы консультируют Комиссию в процессе принятия политических решений. Примечательно, что из-за небольшой численности Европейской комиссии «возможности ее кадровых ресурсов находятся в остром противоречии с огромными потребностями в экспертных знаниях, необходимых для удовлетворительного выполнения ею своих задач. Поскольку Европейской комиссии часто не хватает внутренних компетенций, необходимых для подготовки, применения и контроля постоянно усложняющейся нормативной базы, Комиссии приходится полагаться на внешние источники знаний и технических ноу-хау, учитывая при этом имеющиеся различия между странами – членами ЕС»[754].

Широкое распространение в Европе системы комитетов не снимает озабоченности, что эта система работает в интересах «влиятельных и элитарных кругов»[755]. Эксперты отмечают, что, реагируя на подобные обвинения, Европейская комиссия прикладывает значительные усилия, направленные на «демократизацию роли экспертов» и «укрепление мнения о непредвзятости экспертов, влияющих на политические решения». С этой целью Комиссия опубликовала рекомендации, отмечающие «роль компетенций и знаний в процессе принятия политических решений в рамках ЕС»[756]. В документе ясно сформулировано «намерение развивать внутри экспертных групп открытость и прозрачность, увеличивая степень участия групп интересов и обеспечивая „эпистемологическое многообразие“ и „плюрализм”, которые простираются за пределы научно-технической сферы»[757]. Как и в модели, внедренной в Соединенных Штатах, особое значение придается не оценке компетенций, а созданию плюралистических комитетов, включающих множество различных участников, в том числе представителей национальных и региональных правительств, органов местного самоуправления, гражданского общества и промышленности.

Ведущий эксперт по науке и политике Шейла Ясанофф, всесторонне изучившая деятельность консультативных комитетов, отмечает, что применяющиеся в Европе подходы ориентированы скорее на баланс общественных интересов, чем на глубину экспертного знания. Например, в Германии прилагаются значительные усилия, чтобы обеспечить представительство в экспертных комиссиях «социально значимых групп», которые рассматриваются как «микрокосм потенциально заинтересованных и затронутых сегментов общества»[758].

Американские исследователи – в том числе Шейла Ясанофф, Марк Браун, Крис Муни – много писали о недостатках и неудачах американских консультативных комитетов, уделяя особое внимание проблеме политического дисбаланса и возможности манипулирования. Среди экспертов ведутся споры о том, оказывает ли растущее участие консультативных комитетов в политических процессах положительное влияние или же является симптомом дисфункции государственного аппарата.

Регулирующие их деятельность правовые рамки разрабатывались с целью – не всегда достигаемой – снизить уровень коррупции и закулисных сговоров или хотя бы увеличить многообразие представленных в комитетах социальных групп, при этом укрепив централизацию управления и контроля. Как отмечалось ранее, в этом случае речь идет далеко не всегда о компетенциях. Напротив, такой подход возводит юридические и процедурные препятствия на пути «новых идей, новых фактов и нового анализа»[759].

Как правительство получает доступ к компетенциям сегодня

Очевидно, что таким ведомствам, как Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов и Патентное ведомство, которые должны выносить решения по вопросам, влияющим на здоровье и безопасность, для принятия этих решений необходимы стратегии, обеспечивающие доступ к информации. Как мы видели в главе 5, методы работы государственных ведомств устарели и им действительно не хватает внешних компетенций. Но даже регулирующим органам, занятым формированием политических решений, а не контролем их соблюдения, законодательные рамки не позволяют оперативно получать доступ к необходимым знаниям и компетенциям.

Рассмотрим сферу образования, которая в свете новых идей, фактов и аналитических данных является особенно отсталой. Очевидно, что эта сфера переживает кризис. Уровень образования не растет, а в некоторых областях даже снижается. Соединенные Штаты находятся на 17-м месте по математике среди 34 стран – членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и на 14-м среди 15 стран согласно Индексу эффективности национальных систем образования, выпускаемому компанией Pearson[760]. В 2012 году средний балл по математике (481) в США был ниже, чем средний балл всех стран – членов ОЭСР (494). По доле людей с высшим образованием в возрасте 25–34 лет (42 %) США находятся на 14-м месте в мире. Вероятность учебы в колледже для молодого человека, чьи родители не закончили старших классов средней школы, всего 29 % – один из самых низких показателей среди стран ОЭСР[761]. Это лишь небольшая доля статистических данных, указывающих на снижение уровня образования и увеличения разрыва в уровне успеваемости.

Рост расходов, изменения в спросе и взрывной характер инноваций ставят перед отраслью множество срочных задач – от необходимости обновления учебного плана до внедрения новых технологий и сокращения стоимости образования и размеров долговых обязательств студентов[762]. Рост долговых обязательств связан с сокращением бюджетного финансирования сферы образования, поскольку вузы перекладывают растущие издержки на плечи студентов.

Параллельно Центральный банк страны предложил схемы отсроченного кредитования и кредитования с планом погашения из расчета доли от дохода заемщика, тем самым переместив ответственность с местного на государственный уровень. Если не будет найдена возможность повысить доступность образования для студентов и их родителей – особенно для заемщиков из наиболее уязвимых слоев общества, – мы рискуем будущим всей страны[763].

В этом контексте очевидно, что государство должно играть ведущую роль в развитии инноваций, повышении прозрачности и доступности информации об образовании – особенно в обеспечении студентов и их семей эффективным инструментарием для принятия осознанных решений, связанных с образовательными займами[764]. Кроме того, неотложным политическим приоритетом должно стать укрепление системы муниципальных колледжей, которым предстоит решать «двустороннюю задачу академической и практической подготовки будущих поколений»[765].

В государственную повестку должны быть включены такие меры, как разработка и развитие программ научно-технического образования[766] – образования в сфере науки, технологий, инженерного дела и математики, подготовка квалифицированных и эффективных преподавателей в этой сфере[767], а также обеспечение высокого качества онлайн-обучения. Многие специалисты-практики сферы образования, признавая перспективность и пользу онлайн-обучения, настаивают на необходимости «тщательного анализа существующих практик на предмет их полезности или отсутствия таковой»[768].

Будет непросто выбрать наиболее перспективные способы решения всех перечисленных задач, учитывая социально-экономическое положение, в котором сегодня пребывает большинство учащихся в Соединенных Штатах. Как отмечает американский писатель и педагог Клэй Ширки, наибольшая угроза, стоящая перед теми из нас, кто работает в колледжах и университетах, – это вовсе не видеолекции и не онлайн-тесты. Угрозой является тот факт, что мы существуем внутри организаций, идеально приспособленных к реальности, которой уже не существует[769].

А другие исследователи добавляют:

Основная масса студентов представлена молодыми людьми в возрасте от 25 лет или старше, отучившимися в муниципальной школе, а затем записавшимися на университетскую программу, прохождение которой вплоть до получения соответствующей степени занимает слишком много времени. Каждый третий так и не завершает образования. Оставшиеся две трети будут жить в долг – средний представитель этого большинства с трудом держится на поверхности в финансовом плане, а четверть наименее удачливых – тонет[770].

Для решения этих проблем федеральные власти опираются на талантливых и преданных своему делу штатных сотрудников Белого дома и министерств образования и труда, которые сосредоточены на разработке политики академического образования и программ профессиональной подготовки. В Совете по внутренней политике по меньшей мере два руководящих специалиста заняты вопросами труда и образования.

В составе Национального экономического совета непременно присутствует обладатель богатого опыта по подготовке трудовых ресурсов. Впрочем, даже с учетом ассистирующих экспертам помощников, в Белом доме проблемами образования занято не более десятка человек. Добавим к этой цифре несколько десятков высших должностных лиц, работающих в федеральных органах и разрабатывающих ведомственную политику, а также сотни сотрудников, выполняющих работы по написанию нормативных актов, заявок на получение грантов, методических руководств и других документов. Учитывая остроту кризиса, постоянно возрастающую сложность проблем и большие надежды на принятие действенных политических решений, которые мы возлагаем на наше правительство, суммарная численность работающих в этой сфере чиновников все же чрезвычайно мала.

Конечно, для Белого дома не существует проблем с доступом к квалифицированным экспертам. Разве правительству кто-нибудь откажет в просьбе? Оно регулярно обращается к консультантам с просьбами высказать мнение, подготовить проект нормативного документа или выступления, с приглашениями на конфиденциальные совещания – хотя подобные совещания организовываются не столько для получения консультации, сколько ради того, чтобы повлиять на экспертов и заручиться их поддержкой. Джереми Шапиро[771] пишет:

Правительство США прилагает значительные усилия, чтобы иметь доступ к крупнейшим «лабораториям идей» – негосударственным научно-исследовательским организациям. Нередко этот доступ обеспечивается при помощи незаметных или не очевидных для многих механизмов, а также посредством конфиденциальных совещаний в «узком кругу». На практике именно участие в таких совещаниях совместно с самыми влиятельными представителями правительственных органов заставляет сердца экспертов биться в учащенном ритме[772].

Мне случалось участвовать во многих подобных совещаниях и даже организовывать их. Цель этих встреч – заручиться поддержкой тех самых «легализаторов» из числа представителей влиятельных вашингтонских кругов, которым, скорее всего, предстоит давать комментарии в прессе сразу после объявления о новой законодательной инициативе.

Статус, которым некоторые из участников обладают в других кругах, придает вес обсуждаемым политическим инициативам и делает их более приемлемыми в глазах остальных участников совещаний. В свою очередь, если известный журналист регулярно обращается за комментарием к какому-то эксперту, этому эксперту практически гарантирован доступ в коридоры власти, поскольку влиятельные политики всегда стремятся завоевать расположение лидеров общественного мнения.

Однако сотрудники Белого дома, не говоря уже о чиновниках органов власти, обладающих меньшим количеством знакомств, всего лишь «знают тех, кого они знают». Поэтому на совещания вновь и вновь приглашаются завсегдатаи с нужными рекомендациями и социальными связями. Это люди, которые уже обладают общественным влиянием и выступают на конференциях TED. Безусловно, Диана Равич[773], Линда Дарлинг Хэммонд[774], Ричард Кьюбан, Эрик Ханушек[775] и ряд других экспертов в сфере образовательной политики знают подходы к власть имущим, однако большинство их коллег, готовых делиться ценными и инновационными идеями, – даже из числа преподавателей лучших университетов – не имеют доступа к высокопоставленным политикам федерального уровня или уровня отдельных штатов[776].

В 2012 году при Министерстве образования существовало 23 федеральных консультативных комитета, численность каждого из которых варьировалась в пределах от 5 до 34 консультантов. Эти комитеты оказывали консультационную поддержку по различным аспектам образовательной политики, начиная с «финансовой помощи студентам» (10 членов) и «оценки успехов студентов» (15 членов) до «технических вопросов общенационального уровня» (5 членов)[777]. Некоторые комитеты обеспечили представительство региональных интересов, пригласив к участию влиятельных деятелей образовательной сферы из различных штатов. Другие занимаются вопросами обеспечения доступа к образованию определенных расовых или этнических групп, например испаноговорящего населения и афроамериканцев.

Эксперты, принимающие участие в работе консультативных комитетов по вопросам образования, имеют за плечами разнообразный опыт: например, среди десяти участников Консультативного комитета по финансовой помощи студентам есть «специалисты по вопросам получения финансовой помощи, студенты, президенты и представители администраций колледжей, сотрудники кредитных организаций и руководители национальных образовательных ассоциаций»[778]. В этот комитет входят эксперты из Невады, Калифорнии, Пенсильвании и Мэриленда.

Комитет был законодательно учрежден для подготовки рекомендаций в целях «повышения доступности высшего образования и обеспечения возможности завершить обучение для студентов с низким и средним доходом». Повестка комитета включает огромное количество тем и вопросов, в том числе такие специальные, как: «программы финансовой помощи студентам, системы анализа потребностей и обработка регистрационных анкет». В обязанности комитета входит следующее:

• консультации «по программам раннего вмешательства»[779];

• рекомендации по «своевременному информированию семей с низким и средним доходом о возможности получения финансовой помощи»;

• предложение способов «усиления взаимодействия различных заинтересованных кругов» для повышения их информированности о проблемах образования и для наращивания объемов «помощи на конкретные цели, доступной студентам с низким и средним доходом»;

• сбор данных о нормативной базе и ее «связи с финансовой помощью студентам и стоимостью получения высшего образования»;

• предложения по «модернизации нормотворчества в сфере высшего образования»[780].

Это невероятно сложный набор задач для десяти человек, особенно если учесть, что их первое собрание состоялось в 2008 году, после которого они провели лишь еще одну встречу в 2010 году[781].

Более того, во всех консультативных комитетах Министерства образования участвовало всего 317 экспертов. Для консультирования Министерства труда к 2012 году было сформировано еще меньше комитетов – всего 13, и только два из них имели отношение к подготовке кадров: для коренных народов Америки (состоявший из 20 членов) и для ветеранов (куда вошел 21 член). Как отметил специалист по административному праву Стивен Кроули, до недавнего времени – и до и после принятия Закона о федеральных консультативных комитетах – консультативные комитеты представляли собой детища вашингтонских политических кругов: чиновники федеральных органов формировали их в Вашингтоне по своим собственным соображениям и основываясь на удобных для Вашингтона политических взглядах[782].

Учитывая малочисленность комитетов, ограниченное членство в них, а также затянутую процедуру их формирования и длительные сроки полномочий, не приходится рассчитывать на получение от них важной, разносторонней и инновационной информации и качественного консультирования. И, конечно, не приходится ожидать участия в работе консультативных комитетов представителей различных социальных и экономических групп, что между тем соответствовало бы законодательству.

Столь небольшая и практически не меняющаяся группа может привнести в процесс нормотворчества лишь весьма ограниченный объем навыков и знаний. К примеру, небольшой круг консультантов-экономистов едва ли сможет осветить даже все традиционные экономические теории, и уж точно они не обладают ресурсами для привнесения в процесс нормотворчества видения перспектив, связанных со сферами нейроэкономики, теории сложных систем и других дисциплин экономики и права.

Возьмем для примера Научно-технологический консультационный совет при президенте, который состоит из 17 членов, среди которых – топ-менеджеры таких компаний, как Microsoft и Google. Кроме того, в состав Совета входят биолог, геолог и физик, и все члены этой группы работают над широким спектром вопросов – от перспективных технологий производства и технологий в образовании до анализа больших данных. Знания и опыт многих членов совета по каждому из вопросов не превосходят уровня знаний и опыта любого образованного и мыслящего неспециалиста.

Даже лучший из геологов вряд ли является наиболее подходящей кандидатурой для того, чтобы давать советы по вопросам национальной политики в области информационной безопасности. Однако требования по формированию таких комитетов и организации их работы посредством совещаний в Вашингтоне, округ Колумбия, предписывают им иметь малочисленный состав и подчеркивают важность профессионального статуса их членов.

Несмотря на требования к сбалансированности состава комитетов, которые были введены с целью уйти от практики составления экспертных советов исключительно из представителей промышленных групп – стандартной практики вплоть до середины ХХ века, – влияние бизнеса на работу комитетов сохраняется, особенно в вопросах экологической политики и других областей, в значительной мере связанных с естественными науками. Во времена президентства Джорджа Буша-младшего нередко звучали жалобы на то, что Национальный совет по углю, в основном состоящий из представителей угольной промышленности, входит в состав федерального консультативного комитета по угольной политике Министерства энергетики, а также на то, что министерство принимает 80 % рекомендаций этого Совета.

В 2007 году в семи заседаниях Агентства по охране окружающей среды, посвященных оценке предложений по безопасному уровню ежедневных выбросов в атмосферу промышленных химикатов, принимали участие 17 представителей компаний, финансово заинтересованных в исходе обсуждения[783]. В опубликованном заявлении под названием «Восстановление научной целостности при принятии политических решений»[784] более 60 заслуженных научных деятелей, в том числе лауреатов Нобелевской премии и Национальной научной медали США, подвергли критике администрацию Джорджа У. Буша за «манипулирование процедурами, посредством которых наука влияет на решения администрации»[785]. За именами ученых и независимых экспертов, приглашенных к работе в консультативных комитетах, подчас скрываются представители той или иной лоббистской группы.

Эта ситуация не нова, и она не является результатом действий какой-либо политической партии. Эксперты отмечают, что Закон о федеральных консультативных комитетах не всегда достигал заложенных в нем благих целей и не всегда позволял разграничить политические интересы и государственные решения. Долгое время звучали многочисленные жалобы в адрес правительственных чиновников из-за того, что предоставление им права тщательно отбирать членов комитетов увеличивает возможности для поиска политических союзников. В свою очередь, консультативные комитеты подвергаются критике как за лоббирование, так и за бездействие.

В начале 1970-х годов, накануне ввода в действие Закона о федеральных консультативных комитетах, прошли правительственные слушания. На них были представлены свидетельства того, что проверке на политические взгляды подвергаются даже самые высокопрофессиональные члены комитетов, а также оглашены факты злоупотреблений правилами открытости и прозрачности. Выяснилось, что некоторые комитеты – например, Комиссия по стандартизации винтовой резьбы – является не более чем утвержденным правительством отраслевым советом[786]. (По опыту работы с консультативными комитетами на уровне президента мне известно, что их члены подвергались тщательной проверке из этических соображений, чтобы не дискредитировать политическое руководство.)

Несмотря на наличие в законодательстве лазеек – особенно в Законе о федеральных консультативных комитетах, – открывающих возможность для привлечения к работе правительства внешних экспертов, суды по-разному толкуют положения законов. Поэтому государственные служащие, стремясь избегать рисков, неохотно прибегают к неоднозначным практикам[787].

Конечно, федеральные консультативные комитеты – не единственный способ доступа государственного аппарата к внешней компетенции. Закон о федеральных консультативных комитетах распространяется на сложную среду, в которой существует множество различных способов интегрировать в работу государственных органов науку и исследования, внешние компетенции и консультации со сторонними экспертами.

При этом Закон содержит в себе определенную двусмысленность, разрешая государственным должностным лицам нанимать экспертов по контракту и платить им за их консультации. Индивидуальные консультанты и сотрудники консалтинговых компаний – таких как BoozAllen и McKinsey – не подчиняются тем же законам, которые регулируют работу групп экспертов или консультантов (в частности, Закону о федеральных консультативных комитетах). Фактически они рассматриваются как наемные работники, выполняющие оговоренные обязанности, и тем самым не подвержены законодательным ограничениям, в отличие от членов консультативных комитетов. Согласно положениям трудового контракта, эти работники приравниваются к государственным служащим и имеют ту же степень ответственности.

Еще один поставщик компетенций – это Национальные академии. Национальные академии США, в том числе Национальная Академия Наук[788], Национальная инженерная академия[789], Институт медицины[790] и их общая управляющая организация – Национальный научно-исследовательский совет[791], – ежегодно выпускают 250 отчетов для федерального правительства. Эту работу выполняют 10 000 добровольцев при поддержке штата академий численностью 1000 человек. Поскольку Национальные академии объединяют признанных экспертов – крайне занятых людей, – им требуется большой административный штат и значительный фонд оплаты накладных расходов. Национальные академии в результате недавних поправок также подпадают под некоторые из требований Закона о федеральных консультативных комитетах.

Наконец, Финансируемые государством научно-исследовательские центры, в том числе национальные лаборатории – Брукхейвенская, Аргоннская, Ферми, Ливерморская, Сандия, – а также такие организации, как RAND и MITRE[792], согласно федеральному закону являются лицензированными государственно-частными партнерствами, занимающимися научно-исследовательской и консультационной деятельностью. Формально, будучи учрежденными в соответствии с нормативами федеральных контрактов, центры FFRDC представляют собой основанные государством организации, проводящие исследования и разработки, «отвечающие специальным и долгосрочным нуждам, для удовлетворения которых недостаточно существующих ресурсов правительства или подрядных организаций»[793].

Центры FFRDC – это гибридные организации, возникшие после Второй мировой войны и получившие развитие в разгар «холодной войны». Эти организации были созданы с целью наладить сотрудничество властей с военными экспертами – особенно в сфере государственной безопасности. Центры FFRDC достигли расцвета во времена «холодной войны», когда такие организации, как Стратегический исследовательский центр RAND, представляли собой целые городки, работающие на оборону и получающие щедрое финансирование. В настоящее время существует 39 центров FFRDC, в 2009 году объем их суммарного финансирования из федерального бюджета составил около 9,5 млрд долл. США[794].

Большинство центров FFRDC находятся под управлением университетов, университетских консорциумов или некоммерческих организаций и работают по контрактам с конкретным федеральным ведомством, для которого и проводят исследования. Штатные сотрудники этих центров фактически имеют статус сотрудников федерального правительства и не подпадают под обычные требования о неразглашении данных или под ограничения, накладываемые Законом о федеральных консультативных комитетах.

Одновременно центры FFRDC в большинстве своем являются подразделениями Министерства обороны. Конечно, очевидна несоразмерность инновационных возможностей оборонных ведомств, имеющих доступ к центрам FFRDC, таким как Национальные лаборатории, и достаточно платежеспособных для того, чтобы ради выполнения своих задач заключать контракты с лучшими университетами и нанимать лучших выпускников, и возможностей гражданских ведомств (Министерства образования и Министерства труда), почти не имеющих средств на привлечение частных компаний для проведения инновационных исследований.

Министерство жилищного строительства и городского развития не имеет возможности прибегнуть к научным исследованиям в поиске возможностей повысить доступность жилья – в отличие от Бостонского управления жилищного хозяйства, которое основало собственную инновационную лабораторию[795]. Кроме того, из-за законодательных ограничений, рассмотренных в этой главе, гражданские ведомства не имеют желания, да и реальной возможности расширять использование внешних компетенций. Между тем взаимодействие с независимыми экспертами может стать для этих ведомств ключевым механизмом получения и внедрения новых идей – конечно, при условии, что ныне существующие юридические препятствия будут преодолены.