Глава 7 Воплощение в жизнь концепции умного управления

В марте 1932 года кандидат в президенты Франклин Делано Рузвельт собрал небольшую группу ученых – в основном политологов и экономистов из Колумбийского университета – для разработки политики «Нового курса»[796]. Политолог Раймонд Моли, экономист в области сельского хозяйства Рексфорд Тагвелл, экономист Адольф Берль и другие эксперты и сформировали команду первого Мозгового центра (Brain Trust). Их работу следует рассматривать в историческом контексте серьезного идеологического и тактического раскола, спровоцированного Великой депрессией, внутри политического класса в целом и в особенности в Демократической партии.

В политических кругах велись жаркие споры о причинах кризиса, о наиболее эффективных способах борьбы с ним и о том, какую роль в этой борьбе должно играть правительство. Главным вопросом в споре интеллектуалов было то, опровергает ли беспрецедентный экономический и политический кризис принципы классической экономической теории.

Чтобы обеспечить свое избрание, Франклину Рузвельту нужно было умело маневрировать между сложившимися группами мнений и сглаживать противоречия между ними, одновременно обеспечивая основу для собственного политического курса. Но для этого Рузвельту требовался такой уровень компетентности, которым не обладал ни он, ни круг его ближайших советников.

Стремясь примирить конфликтующие мнения, Рузвельт видел необходимость отказа от политики laissez-faire[797] (невмешательства правительства в экономику) и частичного восстановления регулирования экономики и социальных отношений – в этом он видел залог борьбы с Великой депрессией. Рузвельт понимал, что для решения этих задач ему крайне необходимы свежие идеи. Его советник Сэм Розенман предложил обратиться к университетам страны: «У вас уже есть довольно успешный опыт работы с профессорами университетов. Думаю, их не испугает заняться решением новой задачи только потому, что она новая»[798].

Прообразом Мозгового центра, состоявшего из внешних экспертов, оказалась экспертная группа под названием Inquiry («Изучение») времен президентства Вудро Вильсона. Закрытая группа из полутора сотен профессоров работала над подготовкой к Парижской мирной конференции, на которой подводились итоги Первой мировой войны.

Хотя Мозговой центр Франклина Рузвельта был создан под конкретные задачи, связанные с тарифами, инфляционной политикой, дефицитом бюджета и прочими экономическими темами, он послужил решению еще одной крайне важной проблемы: созданию условий для обсуждения, разработки, отстаивания и совершенствования политических решений. Эксперты Мозгового центра помогли Рузвельту облечь в программную форму общие представления о целом ряде вопросов – от государственного сельскохозяйственного планирования, регулирования ценных бумаг и государственных инфраструктурных проектов до принципов работы Совета экономических консультантов. Эксперты не во всем соглашались, но их дебаты, как и диалог с будущим президентом, были столь глубокими и подкреплялись такой мощной аналитической базой, что им удалось внести значительный вклад в формирование политической платформы, а позже и самого «Нового курса».

Политикам и сегодня необходим оперативный и ежедневный доступ к внешним компетенциям подобного рода – особенно с учетом все возрастающего числа сложных технических задач. Политические деятели должны иметь возможность участвовать в дискуссиях, подобных тем, которые проходили в Мозговом центре Франклина Рузвельта.

По мере увеличения разрыва между возможностями информационных технологий и способностью государственных служащих пользоваться этими возможностями, в институтах власти возрастает потребность в качественной внешней помощи, в устойчивом диалоге с гражданскими экспертами – так, как это происходило в Мозговом центре Рузвельта. Сегодня, как и в 1930-е годы, нужные правительству идеи «растворены» в обществе – их носителями являются и государственные служащие, и профессора университетов, и обычные граждане.

Мозговой центр XXI века

Представим себе, что для решения какой-либо задачи, связанной с образованием, Белый дом, сотрудники министерств и Конгресс могут в любое время обратиться к сети ведущих экспертов в сфере образования – своего рода сети знаний (knowledge network), банку талантов (talent bank) или современному Мозговому центру. Что, если бы в это «онлайн-сообщество практиков» входили представители государственных структур и частного сектора, способных предоставить данные, факты, мнения, советы и аналитику по темам, связанным с острыми проблемами современного образования?

Вместо того чтобы полагаться на мнения узкой группы заинтересованных лиц, Министерство образования могло бы использовать Мозговой центр для расширения доступа к экспертным знаниям, а следовательно, и получения более разнообразных точек зрения, построенных на множестве научных и социальных оснований. Кроме того, путем привлечения к совместной онлайн-работе широкого круга трансдисциплинарных специалистов можно ускорить работу традиционных консультативных комитетов, подготовка отчетов или рекомендаций в которых иногда занимает месяцы и даже годы.

Создание Мозгового центра XXI века могло бы начаться с формирования перечня всех тех, чья работа так или иначе связана с образовательной политикой в государственном секторе, – это могут быть сотрудники исполнительных или законодательных органов власти штата или страны – как США, так и других государств.

Сегодня существует множество способов получить информацию о компетенциях человека, будь то чиновник или ученый, например через социальные сети для ученых и исследователей. Важно помнить, что, говоря о вовлечении граждан, мы имеем в виду и государственных чиновников, которые обладают соответствующими компетенциями.

Увы, как мы видели на примере платформ «Аристотель» и Experts. gov, найти и обратиться к ним часто оказывается сложно. Поэтому даже простое объединение профессионалов государственного сектора в единую сеть могло бы значительно облегчить доступ к имеющимся в ведомственных кругах знаниям и опыту.

Формирование профессиональных сообществ, объединяющих сотрудников государственного сектора, уже началось. Свидетельством этому является использование Управлением по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов платформы Profiles, опора на платформу ExpertNet в рамках Национального плана действий открытого правительства и собственные пилотные проекты Министерства сельского хозяйства США, Агентства по охране окружающей среды, Смитсоновского института и Национального института здоровья.

В 2014 году Всемирный банк при помощи веб-платформы управления талантами SkillFinder начал вести учет навыков своих сотрудников (имеющих статус, приближенный к статусу государственных служащих).

SkillFinder призвана помочь сотрудникам Всемирного банка, работающим в разных уголках планеты, выявлять экспертов в собственной организации. Сервис анализирует структурированные сведения из базы данных кадровой службы Всемирного банка: опыт сотрудников, полученные ими сертификаты, резюме, отзывы и рекомендации третьих лиц – и формирует профили каждого из шестнадцати тысяч сотрудников и консультантов организации. В профилях указываются документально подтвержденные квалификации, опыт работы и участие в проектах, знание иностранных языков, публикации и другие показатели компетентности.

Изначально платформа проектировалась для того, чтобы помочь работникам Всемирного банка найти рецензентов для своих работ, но первый год ее существования показал, что в основном с помощью этой платформы сотрудники получают сведения о коллегах внутри своего департамента, чтобы выявить наличие или нехватку компетенций при планировании реорганизации.

Лаборатория государственного управления Нью-Йоркского университета запустила мобильное приложение Network of Innovators (NoI), которое было разработано совместно с лидерами в области инноваций в государственном управлении из семи стран, включая Мексику, Чили, Южную Австралию и Великобританию.

Network of Innovators позволяет вести поиск экспертов в сфере управленческих инноваций по таким темам, как открытые данные, конкурсы с наградным фондом и краудсорсинг, как внутри правительственных структур, так и вне их. Приложение создает профиль пользователя на основе его ответов о навыках и опыте в сфере управленческих инноваций и «знакомит» его с теми, кто может дополнить его знания и опыт, создавая условия для взаимной поддержки и обучения. Network of Innovators «видит» компетенции шире послужных списков и сертификатов. Вместо использования узких категорий или тегов из открытого списка приложение пытается определить знания пользователей, задавая им такие вопросы, на которые они могут и хотели бы ответить. Отвечая на вопросы, пользователи определяют, какими именно компетенциями они обладают и могут поделиться: будь то способность что-либо делать в какой-то области, информировать о ней или рекомендовать других экспертов.

На примере Network of Innovators становится проще представить себе профессиональное сотрудничество в сфере образовательной политики между министерствами труда и образования, а также между экспертами министерств обороны и энергетики и Смитсоновского института в области технического образования. Безусловно, инноваторы США выиграли бы от взаимодействия с зарубежными коллегами – например, с Пази Зальбергом, генеральным директором Центра международной мобильности студентов при Министерстве образования и культуры Финляндии, которого можно считать в некотором роде неофициальным представителем Финляндии в сфере образования, с постоянным секретарем Министерства образования Сингапура Чан Лай-Фунгом или с руководителем Программы международной оценки студентов ОЭСР Андреасом Шлейхером.

Обращение к внешней экспертизе

Представим себе, что Мозговой центр объединяет не только сотрудников государственного сектора, но и представителей академической сферы. Такая платформа каталогизировала бы профессоров американских и зарубежных учебных заведений, проводящих исследования и публикующих работы в определенной области. Она включала бы и экспертов, чья деятельность сосредоточена на сравнительном анализе образовательных систем, например Дэвида Хогана из Университета Квинсленда, изучающего организацию образования в Сингапуре, и экспертов в сфере образовательной политики и истории – таких, как Диана Равич из Университета Нью-Йорка.

Но речь идет не только о преподавателях Стэнфорда, Гарварда, Висконсинского университета или других учебных заведений из первой десятки лучших высших образовательных учреждений США[799]. К экспертной работе могут привлекаться специалисты из любой организации страны и мира – достаточно, чтобы они обладали знаниями о ситуации на локальном и региональном уровнях. Знаниями, которые могут быть собраны только в рамках таких экспертных сообществ.

Не все эксперты обладают возможностью влиять на политиков или даже имеют доступ к ним. Но они знают то, что нужно знать людям, принимающим политические решения. Подобное экспертное сообщество должно включать студентов-докторантов по экономике и социологии, изучающих экономику высшего образования и связь образования и инноваций в экономике.

Оно должно включать профессоров, способных создать дизайн университета будущего. К экспертам такого рода можно отнести Энн Пендлтон-Джулиан, архитектора из Университета Джорджтауна, и Дэна О’Салливана, эксперта по physical computing[800] из Нью-Йоркского университета. В экспертное сообщество следует пригласить и ученых-программистов, например профессора Университета Карнеги – Меллон и создателя платформы для изучения иностранных языков DuoLingo Луиса фон Ана и проректора Стэнфорда Джона Митчелла; а также разработчиков инструкций, например создателей платформ Khanacademy.org или Clever.com.

В идеальной ситуации ректоры главных университетов страны должны были бы объединить усилия для учреждения и финансирования Мозгового центра по образовательной политике. Сформированное ими сообщество не ограничивалось бы профессорами и государственными чиновниками. Оно включало бы представителей промышленности и здравоохранения, обладающих практическим опытом и пониманием эффективных и неэффективных механизмов дистанционного образования.

В сообщество вошли бы руководители и преподаватели муниципальных колледжей, глубоко преданные делу и понимающие трудности положения студентов, которым приходится работать и содержать семью. Таких людей почти никогда не приглашают принять участие в работе консультативных комитетов наравне с президентами корпораций и нобелевскими лауреатами. Не приглашают туда и выпускников университетов, которые при подготовке своих диссертаций изучили новейшие тенденции в конкретных практических областях и нередко превосходят своих преподавателей по уровню владения темой.

Партнером-учредителем Мозгового центра могла бы выступить такая авторитетная независимая группа, как Национальный исследовательский совет – организация, стоящая над всеми Национальными академиями США. Однако огромный штат этой организации и ее физическое нахождение в Вашингтоне означают, что ее участие в работе Мозгового центра обошлось бы непозволительно дорого. Как любят шутить профессора и государственные чиновники, «мы дорогие, но хотя бы медленные».

Эффективность Мозгового центра зависит от его подвижности и гибкости, от умения сотрудничать с теми, кто готов активно участвовать в его работе. Легитимность центра определяется его открытостью для заслуженных и статусных участников – например, для Национальных академий, но также и для тех, кто обладает соответствующими навыками, знаниями и опытом. Преподаватели и руководители высших учебных заведений, разработчики образовательных веб-сайтов и программ, чьи квалификации подтверждены сообществом GitHub, те, кто приобретает практический опыт, активно участвуя в Движении мейкеров[801], или же обладает предпринимательским чутьем и интересуется образовательной политикой, – именно такие люди должны быть приглашены и задействованы в Мозговом центре. Наряду с ними следует привлечь заинтересованных родителей и студентов, экспертов по вопросам финансирования образования и журналистов, освещающих эти темы.

Создание «каталога каталогов»

Чтобы сформировать сообщество, объединяющее государственных чиновников, работающих в структурах, отвечающих за образование, и представителей университетской среды, обладающих навыками и знаниями в сфере образовательной политики, прежде всего требуется разработать классификатор для описания требуемых навыков, инновационного потенциала, опыта, интересов и подтверждающих документов об образовании.

Разработка такого классификатора поможет сформулировать требования для креативных должностей в сфере образовательной политики. Создав работающую модель организации данных о знаниях людей, в которой возможен поиск нужных квалификаций, Мозговой центр смог бы расширить охват специалистов, привлекая представителей смежных отраслей: технологии, разработка игр и коммерческое образование. Сообщество включало бы всех, кто готов служить общественным интересам, активно участвуя в работе центра. Для этого кандидат должен будет заполнить анкету (анкета может быть разработана по образцу опросников других профессиональных сообществ, например VIVO или Profiles), указав свои компетенции, и подписать соглашение об условиях сотрудничества, требующее соблюдения определенных этических норм.

Анкета не должна быть ограничена формальными вопросами об образовании кандидатов. При заполнении профиля члены сообщества должны будут подробно описать свои навыки, опыт и интересы, в том числе, например, перечислить сертификаты о прохождении онлайн-курсов, указать курсы, которые они преподавали, конференции, в которых участвовали, рейтинги публикаций в электронной научной библиотеке Mendeley, библиометрические показатели на электронных ресурсах Academia.edu или SSRN, а также другие индикаторы экспертного уровня.

Возможность представить себя вне формальных рамок, включающих традиционные дипломы об образовании и списки публикаций, упростит вступление в сообщество, сделает его более демократичным, а также предоставит возможности внести свой вклад любому компетентному специалисту, заботящемуся о будущем образования. Подобно сообществу Network of Innovators, Мозговой центр мог бы просить вступающих в него членов описывать свои компетенции путем ответов на ряд стандартных вопросов, что упростит задачу пересечения спроса на экспертные знания с их предложением.

Профилирование участника Мозгового центра не должно основываться исключительно на вводимых им самостоятельно данных. Профили могут расширяться за счет существующих онлайн-ресурсов (но пользователям предоставляется возможность при необходимости корректировать и обновлять информацию). Базы данных Мозгового центра объединяли бы:

• сведения, предоставляемые самими пользователями (через заполнение своего профиля);

• рекомендации (пользователь получает оценку других экспертов);

• информацию из внешних источников (каталогов и социальных сетей и прочих открытых и закрытых источников), такую как наличие научных публикаций, индексы цитирования, полученные гранты.

Оценить опыт работы человека в сфере образования помогает, например, информация о времени, проведенным данным специалистом на административных должностях, в учебных аудиториях и отданном практической работе с молодежью, или данные о разработанных учебных программах и курсах.

А представление о компетенциях специалистов может создаваться по совокупности рекомендаций, получаемых по «принципу пирамиды» – когда рекомендованный кем-то сам в свою очередь рекомендует других участников сообщества. Штат Мозгового центра Рузвельта изначально состоял из нескольких специалистов, которые затем нашли и подключили к работе в центре новых консультантов – например, экономиста-агрария из штата Айова Генри Уоллеса, будущего министра сельского хозяйства, и профессора Гарвардской школы права Феликса Франкфуртера, ставшего впоследствии судьей Верховного суда. Почти все «периферийные» эксперты с академическим прошлым пришли в Мозговой центр через сети знакомств его основателей.

Сегодня мы располагаем современными инструментами получения рекомендаций. Процесс их сбора может быть автоматизирован – как на сайте HealthTap, где врачи подтверждают компетенции друг друга. Анализ содержания соцсетей, например Twitter, позволяет выявить тех, кто часто высказывается или, по мнению других, обладает глубокими знаниями об образовательной политике. А профили LinkedIn упрощают процесс поиска необходимых кандидатов.

В систему также должна закладываться оценка вероятности того, что найденный специалист будет готов к продуктивному взаимодействию. Так, рекомендации и личные связи (вместе учились в школе, родились в одном городе и пр.) в сочетании с инструментами рейтингования и ранжирования помогут отразить уровень активности человека, а не только его навыки, и создать стимулы для его участия в работе Мозгового центра.

В 1930-х годах не только выдающиеся способности и авторитет являлись основанием для приглашения специалиста включиться в работу Мозгового центра – не менее важны были их опыт государственного служащего и позитивная оценка их практического вклада. Все члены экспертной группы добились выдающихся результатов – не только в проведении собственных исследований и распространении их результатов, но и в поиске, анализе, обобщении и использовании результатов исследований других ученых. Благодаря этим способностям они стали ценными посредниками между научной и политической сферами.

Важно, чтобы такая система не осталась автономным каталогом – одной из многих заброшенных баз данных. Она должна стать картой – «каталогом каталогов», – которая позволяла бы вести общенациональный поиск экспертов, в том числе и в других профессиональных сообществах и организациях – например, в таких группах интересов, как Национальная ассоциация просвещения[802] или Ассоциация ректоров университетов[803].

Объединение с другими социальными сетями позволяет расширить и облегчить поиск участников – в частности, присоединиться к работе Мозгового центра можно через сторонние аккаунты. Цель создания каталога каталогов состоит в том, чтобы политические деятели могли инициировать опросы, ставить задачи и приглашать к участию людей из различных профессиональных сообществ. Необходимо добиться того, чтобы понимание важности решения общественных проблем побуждало частные экспертные сообщества предоставлять доступ к своим данным.

Но даже при максимальной технологизации выявления экспертов успех Мозгового центра будет в значительной степени зависеть от активности его членов. Предоставление участниками подробной персональной информации как обязательное условие вступления в сообщество упростит задачу прицельной адресации к специалисту по конкретному вопросу. Например, государственный служащий хочет получить сведения о технологических усовершенствованиях образовательного процесса; для этого ему необходимо обратиться к людям, обладающим опытом в образовательной политике, преподавании и разработке обучающего программного обеспечения. В некоторых случаях ему потребуется набор данных и фактов, в других случаях – анализ данных, предоставленных третьими лицами.

Знание, к какой организации принадлежит конкретный член сообщества, менее ценно, чем понимание его практического опыта, навыков и местоположения. Возможность поиска по базе данных по конкретным критериям (и тестирования различных типов запросов) будет способствовать организации устойчивого участия экспертов в работе Мозгового центра, что и определяет стратегическую цель использования технологий выявления компетенций.

Пересечение спроса и предложения

Обеспечить «встречу» между предложением компетенций и спросом на них – безусловно, задача любого профессионального сообщества. Политические деятели, желающие получить консультации по сложным вопросам разработки политики, могут просмотреть базу Мозгового центра, задавая специфические поисковые запросы и используя различные фильтры.

Иная форма представления данных – визуальный интерфейс, например тематические или географические карты, на которых по ряду критериев можно выбрать, скажем, организации, руководителей образовательных проектов в государственном секторе, юристов в сфере открытого лицензирования обучающих программ или же преподавателей, например из Калифорнии, интересующихся вопросами финансирования образования. Сопоставление предложений и спроса будет осуществляться средствами интеллектуального анализа профилей пользователей, хранящихся в базе Мозгового центра.

После того как пользователь нашел заинтересованных экспертов с соответствующей компетенцией, он может перейти к организации совместной работы, с использованием коммуникационных инструментов платформы, таких как мозговой штурм, сеансы вопросов и ответов, комментирование, совместное составление и редактирование документов, синхронные и асинхронные дискуссии. Приложения для коммуникации и совместной работы должны быть одинаково доступны при любой конфигурации каталога, с тем чтобы организатор экспертной группы мог сам выбрать наиболее эффективные формы сотрудничества и даже пробовать работать с различными группами в разных форматах. Например, один и тот же вопрос может и задаваться в сеансе вопросов и ответов, и ставиться как открытая задача.

Возможность сравнительного анализа обеспечивается заложенными в приложения стандартами прозрачности, открытости и обмена данными. В приложениях предусматриваются и инструменты для рейтингования и ранжирования – с их помощью пользователи смогут оценивать вклад друг друга. Таким образом в Мозговом центре будет формироваться внутренняя система экспертной оценки, благодаря которой появится возможность найти наиболее активных и инициативных участников. Эти показатели дополнят объективные программно-генерируемые оценки, например количество постов или репостов пользователя, в результате чего оценки пользователя будут не просто дублировать его офлайн-статус, основанный на послужном списке, а, напротив, будут опираться на масштаб и ценность его вклада в работу консультативного сетевого сообщества.

Представим себе государственного служащего, которому нужна помощь в разработке стратегии развития практического естественнонаучного образования – например, создания на муниципальном уровне специально оборудованных творческих лабораторий (maker lab) для мейкеров. Ему нужно знать:

• Какие меры необходимо предпринять для популяризации Движения мейкеров?

• Какие конкретные практики послужат продвижению инноваций такого рода?

• Как сделать так, чтобы вложение времени и ресурсов в данную инициативу было продуктивным?

Ему нужны идеи для формирования национальных целей в области развития образования и подготовки трудовых ресурсов, совершенствования программ здравоохранения и снижения преступности – эти цели могли бы быть достигнуты путем создания на местном уровне помещений для творческой работы мейкеров. Проводя поиск по базе Мозгового центра и задавая разнообразные параметры поиска, чиновник выявляет различные группы экспертов:

• тех, кто интересуется Движением мейкеров;

• тех, кто имеет опыт создания творческих лабораторий;

• тех, кто обладает формально подтвержденными компетенциями – например, бейджами, удостоверяющими изучение принципов 3D-печати.

Безусловно, в Мозговой центр пока что входят не все, кто работает с перспективными технологиями или обладает опытом создания местных общественных организаций, но не связан явным образом со сферой образования. Основные эксперты Мозгового центра – это:

• профессионалы, определяющие образовательную политику на различных правительственных уровнях и в различных юрисдикциях;

• профессора и студенты университетов, изучающие феномен Движения мейкеров;

• сами активные участники этого движения – например, руководители творческих лабораторий.

Все эти акторы подключаются к работе либо регистрируясь на сайте Мозгового центра, либо по приглашению Американской ассоциации содействия развитию науки[804].

Государственный служащий размещает вопрос на дискуссионной платформе – например, форуме Discourse. Discourse – ресурс для совместной работы и обсуждения таких тем, как технологии и усовершенствование образования, программирование и компьютерная грамотность, Движение мейкеров, студенческие займы и финансирование образования, ношение оружия и насилие в школах, а также политика в сфере технического образования.

Одновременно чиновник проводит поиск соответствующих его потребностям людей (тех, кто отметил участие в движении мейке-ров) и направляет им адресные вопросы, предполагающие короткие ответы. Эти же вопросы дублируются на микросайте, посвященном политике в сфере образования, входящем в сеть Stack Exchange, и открыты для комментариев любыми участниками, в то время как специально отобранным пользователям рассылаются приглашения принять участие в дискуссии.

При необходимости по интересующей теме создается вики-страница – для этого требуется не более одного клика мыши, – где размещаются подробные изложения историй и случаев из практики. Таким образом создается дискуссионная среда, с одной стороны открытая для всех желающих, а с другой – обеспечивающая вовлечение людей из конкретной выборки.

Платформа отличается гибкостью: допускает развернутые ответы – например, описание аналогичного опыта в других странах или культурах – и формирование групп разного размера. Это могут быть большие группы, объединяющие сотни человек. Так, Дэвид Аркуш, адвокат апелляционного суда и общественный защитник, предложил, чтобы правительственные органы внедрили вариант системы суда присяжных, когда решение 1000 случайно выбранных граждан[805] становится обязательным к исполнению соответствующим ведомством. Теперь представьте, что вместо формирования демографически репрезентативной выборки посредством недешевых услуг служб опроса у вас появляется возможность случайным образом отобрать 1000 человек из тех, кто указал свой интерес к разработке образовательной политики. Для этого достаточно лишь рассылать приглашения членам сообщества до тех пор, пока не откликнется 1000 необходимых людей.

Вариантом идеи Аркуша стало предложение о создании гражданских консультативных комитетов – сравнительно небольших групп граждан, которые консультировали бы федеральные органы, но без наложения на них обязательств следовать выработанным комитетом рекомендациям[806]. Это предложение, выдвинутое Ривом Буллом, советником Административной конференции США[807], развивает идею так называемого «гражданского жюри»[808] (citizen jury), которая реализовывалась Джефферсон-центром начиная с 1974 года. По предложению Булла перед началом дискуссии участникам для ознакомления предоставляются результаты предварительно проведенных совещательных опросов.

Однако эта модель предполагает устаревший и весьма дорогостоящий подход: телефонный опрос по случайной выборке. Теперь представьте себе, что вместо того, чтобы уговаривать случайных респондентов принять участие в обсуждении политического курса, чиновники получают возможность пригласить к обсуждению преподавателей, или ученых, или экономистов, или сформировать смешанные дискуссионные группы из представителей различных профессиональных областей. Вообразите также, что в рамках Мозгового центра такое гражданское жюри создается автоматически одним щелчком мыши.

Экспертная сеть – или каталог экспертов – облегчает вовлечение в управление представителей целевой группы на неэксклюзивной основе. Выборки внутри сообщества формируются либо случайным образом, либо по задаваемым параметрам – например, максимальное разнообразие взглядов или, наоборот, наличие узкоспециальных навыков и опыта. Соответственно, чем подробнее и точнее информация о знаниях и навыках участников, тем проще решается задача формирования внутри сообщества различных групп.

Описанная система создает множество способов сотрудничества между политиками и участниками Мозгового центра. Платформа Мозгового центра, которую впоследствии можно было бы применить для других областей знаний – от науки о данных до внешней политики и телекоммуникаций, является удобной средой для проведения опросов – например, с подключением популярных веб-сервисов вопросов-ответов наподобие Stack Exchange.

С помощью Мозгового центра можно собирать большие консультативные группы (согласно предложенной Аркушем модели) или малые группы (модель Булла) как методом случайной выборки, так и исходя из наличия/отсутствия у ее участников каких-то специальных характеристик. На такой платформе каждый может ставить задачи и объявлять награды за их решение; она служит местом налаживания контактов и поиска потенциальных коллег для совместных проектов. А главное, такая платформа предоставляет простые инструменты для выполнения всех этих задач.

Поскольку Мозговой центр инициируется государственным сектором, к участию в нем изначально допускаются только пользователи с электронными адресами в доменной зоне «.gov», и это снижает вероятность получения спам-сообщений. Однако для повышения эффективности центру придется расширять число участников, привлекая представителей академических и промышленных кругов, а это увеличивает нагрузку на платформу и делает ее более уязвимой.

Оградить участников сообщества от чрезмерного количества запросов могла бы система накопления прав. На первом этапе правами собирать группы и запускать опросы обладают только члены сообщества с электронными адресами «.gov»; в дальнейшем эти права получат и другие эксперты центра, зарекомендовавшие себя активным участием в его работе. Можно предусмотреть также возможность оценки и рейтингования вопросов/предложений самим сообществом, по результатам которых они могут быть допущены к более широкому обсуждению. Поскольку всегда понятно, кто конкретно размещает задачу, и каждый член сообщества может участвовать в ее оценке, обмануть систему будет нелегко[809].

Эксперименты в рамках Мозгового центра

Разумеется, ключевая особенность Мозгового центра – это возможность эксперимента. Во-первых, платформа должна с самого начала предусматривать различные формы участия – формулирование идей, обсуждения, составление проектов документов, а также диалог в режиме вопрос-ответ. Точно так же размер и состав групп может быть разным – и большим и малым, и однородным (сходные компетенции) и разнообразным (результат случайной выборки). Иными словами, вместо единственного алгоритма формирования выборки система предложит множество таких алгоритмов, а также методов тестирования, в частности A/B-тестирование[810].

Для этого организаторам будет предлагаться несколько форматов вовлечения экспертов. Так, государственный чиновник, планирующий провести опрос по организации творческих лабораторий в формате вопрос-ответ среди участников, аттестовавших себя в профиле как мейкеры, должен будет случайным образом сформировать небольшое «жюри» для часового разговора.

В главе 5 подробно обсуждалось то, насколько важно опробовать различные способы выявления экспертного знания. На разных стадиях процесса выработки политического решения выбираются существующие или создаются новые инструменты выявления проблем, расстановки приоритетов, формирования программ действий, поиска инновационных решений, разработки предложений и проведения экспериментов для проверки на эффективность.

Для выявления проблем может привлекаться все сообщество, а для проработки решений – небольшие группы специалистов. Любой шаг: усиление или ослабление контроля, привлечение новых членов или новых институциональных партнеров, разработка тактики борьбы со злоупотреблениями – необходимо тестировать, чтобы понять, приносит ли он пользу обществу. На этом фоне не столь важно, проведет ли организатор один или несколько экспериментов, поскольку результаты всех экспериментов будут «за кадром» собирать и обрабатывать аналитики.

Мозговой центр был бы с восторгом воспринят государственными деятелями. Ведь в отличие от существующих сегодня консультативных комитетов и независимых экспертных комиссий он предоставляет доступ к большему числу активных и инициативных экспертов самого разного профиля. Тем самым работа традиционных консультативных комитетов, ассоциаций и союзов дополняется более широким обсуждением образовательной политики.

В отличие от существовавшего в 1930-е годы Мозгового центра или от центра Inquiry (созданного президентом Вудро Вильсоном после Первой мировой войны), члены которых отбирались «вручную», сходное по задачам современное сообщество существует за счет инициативы своих членов. Приходится задаться следующими вопросами (будем надеяться, что ответы нам подскажет опыт таких проектов, как Experts.gov, Network of Innovators, SkillFinder и др.):

• Зачем людям это нужно?

• Какие меры поощрения могут побудить людей включаться в работу?

Для участников Мозгового центра, озабоченных будущим образования, мерой поощрения станет сама возможность способствовать общественному благу по приглашению Белого дома, федеральных исполнительных органов, Конгресса или консультативного комитета. Те же самые причины, что побуждают профессора участвовать в работе экспертного совета федерального уровня, а государственного служащего – войти в межведомственную комиссию, являются мотивами и для более широкой аудитории. Подкрепленные внешними стимулами, например денежным вознаграждением, они будут способствовать привлечению полезных идей, их совершенствованию и внедрению.

Помимо перечисленных, есть еще множество внутренних и внешних причин, по которым профессор, венчурный инвестор или аспирант захочет принять участие в работе Мозгового центра. Кого-то воодушевляет значимость самой деятельности, другими движут обычные человеческие стимулы: страх, стремление к славе и богатству или желание развлечься. Стремление приобрести академическую репутацию – наиболее сильный мотив для представителей научных кругов. Для многих также важно, чтобы их вклад был отмечен – коллегами ли, политиками, или даже зарегистрирован программными методами.

Гарвардская платформа для поиска экспертов Profiles используется совместно Гарвардским университетом и Калифорнийским университетом в Сан-Франциско. Студенты и профессора последнего весьма охотно участвуют в работе этого сообщества, в то время как людей из Гарварда приходится «затаскивать» туда едва ли не силой. В чем же разница?

Руководство Калифорнийского университета всячески приветствует использование системы и отмечает заслуги ее пользователей. Руководство именитого Гарварда пока никак не поощряет участие в этом сообществе.

Несомненно, члены высокостатусных и традиционно малочисленных консультативных комитетов озабочены тем, будет ли участие в работе открытой сетевой платформы столь же престижно. Для подобного сомнения нет оснований: поскольку выборка для решения конкретных задач делается на основе жестких критериев, статус участника останется недоступным большинству.

Данные европейских исследований свидетельствуют о том, что традиционные консультативные группы раз за разом формируются из одних и тех же участников, представляющих лишь крошечную часть компетентных членов общества[811]. Мозговой центр по сути своей гораздо демократичнее; обеспечивая широкий охват аудитории, он не только создает условия для внешнего признания, но и апеллирует к внутренним потребностям человека. Статус консультантов нового типа формируется по совокупности целого ряда факторов: приглашение к обсуждению и, что более важно, на основании использования и признания ценности их вклада.

Для профессорско-преподавательского состава университетов участие в Мозговом центре может стать дополнительным «бонусом» к послужному списку. Как и членство в экспертных и консультационных комитетах, принадлежность к Мозговому центру могла бы стать частью академического портфолио и одним из критериев при оценке перспектив должностного роста.

Продуктивное участие в ИТ-сообществе Stack Exchange отражается в рейтинге программиста и повышает его шансы найти работодателя. Такой же принцип может быть применен и к участникам Мозгового центра: рейтинг, формируемый на основании вклада участника, может значительно повысить его зарплатные возможности. Обещание денежного вознаграждения может заинтересовать тех, кого не слишком мотивируют такие абстрактные стимулы, как слава.

Некоторыми участниками будет двигать потребность выделиться, но будут и те, кто вступит в сообщество из опасений, что неучастие в нем повредит их профессиональной репутации. Но для этого Мозговой центр должен восприниматься как инструмент реального влияния на политику в сфере образования, как место, где каждый профессионал «быть обязан». Учитывая, что участие в обсуждениях будет одновременно вестись через сайты и приложения других организаций, Мозговой центр становится опорной площадкой обеспечения широкого участия специалистов в выработке образовательной политики.

Наконец, желание или нежелание участвовать в этой работе будет в значительной степени зависеть от «дизайна» взаимодействия. Чтобы проект Мозгового центра оказался успешным, взаимодействие должно быть живым, легким и азартным. Прогностические эксперименты – например, биржа ставок Betfair или проект Good Judgment («Правильное предсказание») Пенсильванского университета, – которые тестируют способность участников обширного сообщества предсказывать события реальной жизни, привлекают участников в том числе и элементом соревновательности[812].

Традиционный формат участия граждан в политических дискуссиях отличается серьезностью, если не занудством. Наоборот, Мозговой центр – это возможность быстро узнавать полезные факты и разнообразную ценную информацию, решать проблемы и получать призы, участвовать в игровых ситуациях и официальных дискуссиях. Он поддерживает свойственное людям стремление обсуждать, спорить, действовать и находить единомышленников, особенно среди представителей разных профессий, изучавших разные науки и принадлежащих к разным организациям, но стремящихся к общей цели – развитию.

Для привлечения компетентных людей важна точность постановки задачи и конкретные рамки ее обсуждения. Ведь сегодня онлайн-пространство заполнено бессвязными, бессмысленными и зачастую грубыми диалогами – попросту спамом. При разработке платформы Мозгового центра необходимо учитывать, что качество дискуссии, способность удержать ее в нужном русле обеспечиваются за счет прозрачности процессов и надежности техник модерирования (и самомодерирования).

Мозговой центр будет вдохновлять на сотрудничество и общение по вопросам, требующим привлечения конкретных компетенций, поэтому его с большой вероятностью будут использовать органы государственного управления. Это обстоятельство также будет привлекать новых экспертов. Многие с удовольствием откликнутся на возможность принять участие в обсуждении важных для них вопросов, которым, возможно, была посвящена вся академическая карьера. Но даже если платформа будет поддерживаться ассоциациями университетов и национальных академий, правительство должно играть в ее работе активную роль – ведь деятельность Мозгового центра должна иметь отношение к текущей политической жизни.

При этом правительство не должно быть единственным выгодополучателем платформы. Несмотря на то что правительству будет отведена центральная роль в определении механизмов функционирования центра, в выстраивании связей с федеральными органами, к ресурсам Мозгового центра должны иметь доступ и другие организации. При этом участники платформы смогут, регулируя настройки, определить круг источников, от которых они готовы получать сообщения, а гибкая система разрешений позволит наиболее активным из них самим подавать запросы.

Например, перед ректором или ученым советом университета стоит задача разработать стратегию внедрения онлайн-образования, включая решение сопутствующих вопросов: гарантия качества, стандарты, дотации и компенсации, принципы оплаты. Через сайт Мозгового центра представители университета обращаются к экспертам по данной теме из других организаций (в том числе и вузов), знакомым с технической стороной вопроса. Одновременно они выслушивают аргументы тех, кто письменно или устно высказывался против онлайн-образования. Эксперты Мозгового центра поделятся с членами Попечительского совета своим взглядом на наиболее перспективные области финансирования; а меценаты предпримут поиск людей с яркими инновационными идеями, хотя, может быть, и не обладающих формальными квалификациями. Рейтинги самых активных и продуктивных участников послужат инструментом отбора деятельных профессионалов для будущих проектов.

Препятствия, чинимые Законом о федеральных консультативных комитетах

По сравнению с действующей сегодня системой привлечения правительством внешних экспертов Мозговой центр имеет больший потенциал для умного государственного управления. Однако даже если бы Белый дом или Министерство образования захотели собрать мнения по таким вопросам, как кредитное финансирование, организация муниципальных колледжей или творческих лабораторий для мейкеров, и решили использовать для этого целевой краудсорсинг на платформе Мозгового центра, при существующей нормативной базе они бы не смогли это сделать.

Для того чтобы ресурсы Мозгового центра можно было использовать при принятии политических решений – тем самым создав стимул для вовлечения экспертов, – правительству сначала необходимо выработать стратегии, позволяющие обойти или преодолеть юридические препятствия, мешающие работе профессиональных сообществ и привлечению к консультациям широкого круга граждан.

Принятая в 1960-х и 1970-х годах модель участия групп интересов в выработке политики, на которой основано множество законов, в частности Закон о федеральных консультативных комитетах, требует сбалансированного представления разных заинтересованных сторон. На практике это нередко означает вынужденное включение в состав комитетов тех, чья лоббистская позиция хорошо известна. Кроме того, этот подход не позволяет глубоко изучить ту или иную точку зрения.

В Президентский совет по науке и технологиям входит один геолог, один ученый, работающий в области вычислительной техники, и один генетик – настоящий Ноев ковчег различных дисциплин.

Однако все эти дисциплины представлены поверхностно. Закон не одобряет формирование независимых консультативных групп – в основном из-за сложившегося ранее убеждения, что это бросает тень на неоспоримый профессионализм государственных служащих. Но даже если бы можно было убедить законодателей в том, что вводимый Законом о федеральных консультативных комитетах принцип сбалансированного представления групп интересов уже устарел, на пути создания Мозгового центра остается немало юридических препятствий.

Самая трудная (и вызывающая наибольшие споры) проблема – это непонимание того, в каких случаях и к каким группам применим Закон о федеральных консультативных комитетах. На практике под действие этого закона подпадает все, что, по мнению государственных чиновников и работников ведомств, может считаться группой, а следовательно, должно соответствовать концепции добросовестного управления и подчиняться всем процедурным требованиям.

К ним относятся выдача разрешения на формирование комитета, предоставление предварительного уведомления, проведение открытых заседаний и стремление к сбалансированному составу участников[813]. Эти правила обязательны для любого экспертного или консультационного комитета, учрежденного законодательно, сформированного президентом или правительственным ведомством[814] и включающего хотя бы одно лицо, не являющееся государственным служащим. Закон делает исключение только для комитетов, полностью состоящих из правительственных чиновников.

Каковы же требования данного закона, и оставляют ли они шанс создать Мозговой центр?

В настоящее время любой комитет может быть учрежден только после консультации с Управлением служб общего назначения и после официального уведомления[815]. Независимые комитеты разрешены только в том случае, если их деятельность приведет к «созданию, изменению или отказу от нормативных положений», к «значительному усовершенствованию процедур предоставления услуг или снижению затрат» или же к «формированию важных дополнительных точек зрения»[816]. Если требующаяся государственному ведомству информация может быть получена из другого источника внутри правительства, учреждение консультативного комитета не разрешается – считается, что в таком случае консультации внешних экспертов излишни.

Органы власти могут обратиться за информацией или мнением к одному адресату: независимому лицу, корпорации или отраслевой группе – например, к Американской ассоциации адвокатов при назначении судей; в этом случае соблюдать Закон о консультативных комитетах с его обременительными процедурными требованиями не обязательно[817]. То есть Закон не запрещает проводить регулярные совещания, скажем, с генеральным директором корпорации Google, но вступает в силу, как только возникает необходимость получить «единодушное мнение» от группы экспертов. Это означает, что без нарушения требований Закона невозможно проводить групповые телефонные совещания с главами крупнейших компаний Кремниевой долины для обсуждения ситуации с естественнонаучным образованием или же обратиться к группе ведущих экономистов, чтобы обсудить студенческое кредитование[818].

Странность требований законодательства подталкивает к мысли, что отказ от необходимости членам группы придти к согласованному мнению позволяет обойти закон. В реальности все обстоит как раз наоборот: двусмысленность положений Закона о федеральных консультативных комитетах заставляет юристов федеральных органов быть осторожнее. Они опасаются судебных исков, связанных с незаконным обращением к экспертам и нарушениями прописанных в Законе правил созыва комитета и управления им.

Нельзя недооценивать воздействие этих ограничений на инновационную деятельность. Например, правительственные ведомства довольно часто просят внешние организации неофициально провести от их имени совещание или заседание рабочей группы на нейтральной территории, с тем чтобы оппозиционная партия не смогла использовать факт такого совещания для привлечения юристов этого ведомства к суду за нарушение Закона о федеральных консультативных комитетах. Неудивительно, что Закон часто подвергается критике за «замораживающий эффект», который он оказывает на общественное участие[819].

Несмотря на отсутствие доказательств того, что принцип сбалансированного участия групп интересов, лежащий в основе Закона о федеральных консультативных комитетах, повышает эффективность разработки государственной политики, и множество доказательств обратного, – Закон все еще не отменен и явно усложняет поиск и привлечение лучших экспертов[820]. Содержащееся в Законе предположение, будто включение в дискуссию всех групп интересов поможет выработать действенные рекомендации, просто-напросто устарело.

Формулировки Закона настолько запутаны, что из него сложно понять, какие действия дозволены или запрещены как при формировании экспертных групп, так и при управлении ими. Законом просто утверждается, что необходимо следовать его положениям в случаях, когда комитет либо «учрежден», либо «используется» органом государственной власти.

Управление служб общего назначения, в задачи которого входит контроль применения Закона, объясняет, что Закон главенствует в случаях, когда управление группой, надзор за ней, финансирование, постановка задач для нее или любого рода регулирование процесса формирования группы осуществляет правительство[821]. Но это объяснение не снимает заложенную в Законе двусмысленность, и поводом к его применению может стать, например, ошибочный созыв ранее сформированного комитета или попытка членов комитета придти к групповому консенсусу.

Например, в одном случае Закон о федеральных консультативных комитетах был нарушен тем, что члены группы, собравшиеся, чтобы высказать индивидуальные мнения, выработали единые рекомендации, которые и передали в правительственное ведомство. Итогом стало судебное преследование этого ведомства за использование полученных рекомендаций[822].

В другом случае – в процессе «Надер против Баруди» – Ральф Надер потерпел неудачу в иске против Белого дома, в котором указывал на принятую в Белом доме практику раз в две недели созывать трехчасовые собрания с участием высокопоставленных должностных лиц и представителей крупных организаций из различных сфер бизнеса[823]. Отсутствие свидетельств того, что собиравшаяся группа имела «устоявшуюся структуру и определенное назначение» – сотрудники Белого дома часто избегают оформления протоколов совещаний, а кроме того, подобные записи не подпадают под требование их архивирования по Закону о федеральной документации, – позволило избежать изучения этих записей на наличие фактов нарушения Закона о федеральных консультативных комитетах.

Однако почти одновременно с этим делом слушалось дело «Food Chemical News, Inc. против Дэвиса», в ходе которого другой судья посчитал, что два «неформальных» совещания (одно с участием чиновников из Управления по контролю над производством и оборотом алкогольных напитков, табачных изделий и огнестрельного оружия и представителей групп потребителей, другое – между теми же чиновниками и представителями производителей спиртных напитков) подпадают под действие Закона о федеральных консультативных комитетах. Специфика этого дела состояла в том, что федеральный орган созвал конкретных лиц для консультаций по конкретной проблеме: «Наличие у группы формальной структуры, постоянного членства и конкретной цели» дает суду основание считать такую группу «учрежденным консультативным комитетом»[824].

Двусмысленность Закона о федеральных консультативных комитетах Верховный суд прокомментировал следующим образом: согласно своим положениям Закон следует «безоговорочно применять к любой группе из двух и более лиц». Однако не таковы были изначальные намерения Конгресса. В рекомендациях Верховного суда говорится:

Беглое знакомство с целями принятия данного Закона… позволяет обнаружить, что Конгресс не имел намерения, например, требовать создания устава, присутствия надзирающего чиновника и ведения детализированного протокола в каждом из случаев, когда, например, президент обращается за советом к Национальной ассоциации содействия прогрессу цветного населения, прежде чем предложить кандидатуры в члены Комиссии по соблюдению равноправия при трудоустройстве, или когда он запрашивает у руководителей Американского легиона[825] мнение об управлении военной сферой.

Трое судей согласились с тем, что явно расширительное применение Закона о федеральных консультативных комитетах может представлять антиконституционную угрозу праву президента обращаться за консультациями[826]. Впрочем, это не помогло установить четкие рамки применения Закона.

Административная конференция Соединенных Штатов также опубликовала рекомендации по формированию федеральных консультативных комитетов. Впервые Конференция обратила внимание на неопределенность трактовки Закона в 1980 году, отметив, что она создает проблемы для созыва разовых групповых совещаний.

Впоследствии Административная конференция запросила разъяснения по правоприменению Закона у Управления служб общего назначения:

К самым серьезным проблемам, связанным с границами действия Закона о федеральных консультативных комитетах, относится его применимость (а) к группам, не имеющим формализованного состава, структуры или срока действия и созываемым федеральными органами на временной основе для получения мнений по конкретным стоящим перед ведомством срочным вопросам, и (b) к учрежденным частными структурами группам, чьи рекомендации были использованы органом власти[827].

Все это свидетельствует о том, что, независимо от того, подпадает ли Мозговой центр под прямое действие Закона, существования такой вероятности может быть достаточно, чтобы воспрепятствовать любому серьезному взаимодействию с правительством. Более того, как это ни прискорбно, – полностью уничтожить возможность такого взаимодействия.

Как обойти Закон о федеральных консультативных комитетах

Тем не менее можно выработать несколько простых обходных решений, благодаря которым станут возможны действенные и открытые методы коммуникации, на принципах Мозгового центра. Если бы, например, Мозговой центр был учрежден ассоциацией университетов, которая бы его финансировала и поддерживала, он мог бы иметь статус частной ассоциации, а не группы, «учрежденной» правительством. Если бы правительственные чиновники принимали участие в его работе, но не определяли бы в исключительном порядке его задачи и цели, Мозговой центр избежал бы обвинения в том, что он «используется» государством. Иными словами, центр представлял бы собой частную инициативу, и это защитило бы его от действия Закона.

В случае формирования экспертных групп по специализации – например, учителя или разработчики программного обеспечения – вместо приглашения конкретных людей, Мозговой центр не подпадал бы под условия, позволяющие квалифицировать его как консультативный комитет. Аналогичная логика применима к случаям, когда люди выбираются на основе своих компетенций, а не на основании членства в той или иной организации.

Поскольку до сих пор не существовало административной практики автоматизации процесса формирования и созыва групп, не существует и соответствующей судебной практики. Неопределенность же, как известно, порождает сомнения. Тем не менее имеются все основания полагать, что мозговые штурмы, неформальные «гражданские жюри» и практика вопросов и ответов не должны подпадать под действие Закона о федеральных консультативных комитетах. Обобщенно, под него не должны подпадать такие форматы онлайн-вовлечения, которые:

1) не подразумевают физического созыва экспертов;

2) не требуют выработки согласованного мнения (консенсуса);

3) предотвращают организационную возможность высказать такое согласованное мнение.

Поскольку Закон не квалифицирует высказывание людьми индивидуальных мнений в ходе обычного собрания как «действие группы», деятельность Мозгового центра можно было бы трактовать как индивидуальное консультирование. Такие форматы взаимодействия, как вопрос-ответ и мозговой штурм, не должны попасть под подозрение.

Если сомнения все же остаются, можно попытаться зарегистрировать Мозговой центр как Федеральный консультативный комитет. Каждая создаваемая в его рамках группа могла бы считаться подкомитетом – для них обычно не требуется оформления отдельных документов[828].

Альтернативный вариант состоит в том, что при формировании каждой новой (большой или малой) онлайн-группы платформа автоматически публикует уведомление в федеральной правительственной газете Federal Register – тем самым будет выполнено содержащееся в Законе о федеральных консультативных комитетах требование. В этом случае Мозговой центр работал бы полностью открыто и прозрачно, не прибегая к описанным выше обходным приемам, и результаты его работы архивировались бы в соответствии с требованиями Закона о федеральных консультативных комитетах.

Закон о федеральных консультативных комитетах применим только к консультативным группам, но не к группам, занятым какой-либо операционной деятельностью. Поэтому Национальный научный фонд или Национальные институты здоровья имеют право собирать группы независимых экспертов, которые работают удаленно и независимо друг от друга, изучая документ или заявку на получение гранта, и собираются вместе, чтобы выработать единое мнение, какой документ опубликовать или какую заявку удовлетворить.

Поскольку эти группы выполняют операционную работу для конкретного федерального органа и при этом не предоставляют консультаций другим федеральным органам, они не подпадают под действие Закона о федеральных консультативных комитетах. Соответственно, если бы консультации составляли часть повседневной работы ведомства, Мозговой центр смог бы избежать законодательных ограничений. Однако легитимация такой практики все равно требует законодательного решения.

Любой из этих доводов, проработанный и формализованный, может послужить обоснованием того, что Мозговой центр не подпадает под действие Закона о федеральных консультативных комитетах. Реальность тем не менее такова, что без прямой рекомендации Конгресса, суда или даже Управления служб общего назначения освободить профессиональные сообщества от действия этого закона активное взаимодействие с ними федерального правительства будет ограничено или, что более вероятно, недопустимо.

До тех пор пока на практике действие Закона о федеральных консультативных комитетах будет распространяться на любую группу со стабильным составом участников и собирающуюся на регулярной основе, все попытки использовать сетевую структуру Мозгового центра – для того, чтобы обсуждать вопросы, созывать неформальное «гражданское жюри» или любым иным способом отбирать участников даже для кратковременного взаимодействия, – будут сопряжены со значительными трудностями. Учитывая, что любая групповая дискуссия может трактоваться как работа консультативного комитета и тем самым подпадать под действие положений Закона о федеральных консультативных комитетах и, что более важно, привести к судебной тяжбе, сетевые платформы нуждаются в более серьезных способах обоснования лигитимности своего существования, чем просто поиск путей обойти закон.

Почему следует упразднить Закон о федеральных консультативных комитетах

Можно было бы изменить формулировки Закона, сделать его положения более прозрачными и соответствующими современной сетевой культуре – например, ввести поправку, что совещания могут проходить онлайн, а не физически в Вашингтоне. Но это не отменит факта отсутствия нормативной базы для перехода к умному государственному управлению, для формирования культуры сотрудничества и для строительства новых институциональных механизмов для привлечения экспертов.

Любая экспертная или консультативная группа, на которую распространяется действие Закона о федеральных консультативных комитетах, должна подчиняться ряду процедурных требований, предписывающих контроль и управление ее работой. Эти требования обязывают обеспечить баланс представленных в группе интересов в соответствии с принципом «хорошего государственного управления», устанавливающим прозрачность и подотчетность процедур, однако погоня за балансом ограничивает свободу действий в привлечении внешних компетенций.

Кроме того, многие операционные требования – например, касающиеся обнародования информации и ведения учетной документации – гораздо проще выполнять в условиях онлайн-форума, хотя изначально они и создавались в уходящую эпоху бумажного документооборота. Эти требования и тогда не способствовали привлечению компетентных экспертов, и еще меньше способствуют этому в наши дни.

Сегодня правительство обязано уведомлять общественность о намерении сформировать новый консультативный комитет и объявлять о планах его созыва, публикуя эту информацию в правительственной газете Federal Register не менее чем за пятнадцать календарных дней до даты, на которую назначено совещание (за исключением экстренных обстоятельств)[829]. Ведомства платят за размещение официальных уведомлений в Federal Register, а за выпуск газеты отвечают три правительственных органа: Министерство юстиции, Национальный архив и Государственная типография[830].

Министерство юстиции преимущественно в весьма консервативном ключе толкует Закон о федеральном реестре[831], запрещая размещение в нем информации, расцененной как необязательная, под угрозой штрафов и административных взысканий. По сути, Министерство юстиции решительно пресекает попытки использовать Federal Register для повышения информированности общественности о возможностях участия в работе правительства – например, публикации в нем календаря с указанием дат, открытых для онлайн-участия в работе федеральных органов власти.

Такое решение опирается на представление, что расширение открытости противоречит целям размещения информации в Federal Register, предусмотренным Законом о федеральном реестре. Суть же этих целей сводится к тому, чтобы официально уведомить общественность о публикации очередного правительственного документа, указать орган государственной власти, издавший документ, и тем самым придать документу юридический статус[832]. Требование Закона о федеральных консультативных комитетах уведомлять о предстоящих встречах комитетов затормозит процесс онлайн-консультирования; ведь изначальное преимущество Мозгового центра состоит в том, что консультации могут быть организованы оперативно, особенно в кризисных ситуациях.

Более того, без автоматизации процедуры будет весьма сложно своевременно публиковать данные обо всех консультациях, планируемых в рамках Мозгового центра, поскольку Закон о федеральных консультативных комитетах запрещает публиковать единое уведомление обо всех предстоящих совещаниях, а также делать это достаточно заблаговременно. Тем самым общественность лишается возможности вовремя узнать о предстоящих совещаниях Мозгового центра. При этом, согласно Закону, правила публикации распространяются на физические встречи одних и тех же 20–30 человек, которые проходят в Вашингтоне, округ Колумбия, от трех до четырех раз в год, что не соответствует формату дискуссионной онлайн-платформы с тысячами участников, разбросанных по всей стране.

К сожалению, допущения, лежащие в основе Закона, – в частности, условия для обеспечения прозрачности принимаемых решений – не оставляют места гибкости его правоприменения в современном мире экспертных сетевых сообществ. Консультативная группа, организованная в соответствии с Законом, должна заранее задекларировать свои цели, разработать устав, определяющий сферу ее полномочий и круг обязанностей, а также заранее установить количество и частоту предстоящих собраний. Устав должен быть опубликован для общественного обсуждения. Эти требования, безусловно, обеспечивают прозрачность, однако они несовместимы с необходимостью оперативно формировать экспертные группы, состав и конфигурация которых могут быть изменены «на ходу».

Федеральный консультативный комитет формируется по умолчанию на два года[833]. Его полномочия могут быть продлены на второй срок, однако такое продление потребует подтверждения востребованности, уникальности и сбалансированности состава участников, а также авторизованного одобрения со стороны главы того федерального органа, которому комитет предоставляет рекомендации[834]. Более того, прежде чем предпринимать какие-либо совместные действия, комитет должен подготовить и опубликовать новый устав.

Одновременно не существует требования, предписывающего комитету предъявить достижения или неудачи первого срока его существования, обнародовать показатели или оценить эффективность своей работы. Требование касается лишь соблюдения нормы прозрачности, усложняя процедуру продления работы комитета, но не вводит оценку активности или уровня компетентности комитета по результатам его работы.

Применительно к операционной работе консультативного комитета Закон предписывает участие в ней правительственных чиновников, которые должны согласовывать или созывать совещания комитета (а также имеют право переносить или отменять их), принимать в них участие и председательствовать на них, утверждать повестку и так далее[835]. Эти правила призваны устранить опасения, что комитеты могут «стать хвостом, который виляет собакой – федеральным органом»[836]. В связи с этим трудно предположить, как суд будет трактовать асинхронное онлайн-взаимодействие.

Помимо неопределенности, связанной с правоприменением Закона о федеральных консультативных комитетах к такого вида деятельности, сохраняется неясность в том, можно ли квалифицировать эту работу как работу комитета и как чиновник правительства сможет руководить сетевой деятельностью.

Собрания федеральных консультативных комитетов должны быть открытыми для общественности и предоставлять возможность для гражданского участия. Согласно решению Конгресса, когда высокопоставленный служащий федерального ведомства использует ресурсы консультативного комитета для выполнения своих обязанностей, в большинстве случаев он должен соблюдать принципы открытости и публичности. У группы нет права воспользоваться Первой поправкой к Конституции, чтобы сохранить в тайне информационные материалы[837].

Хотя результат деятельности консультантов-профессионалов освобождается от требований Закона о свободе информации, любые другие используемые комитетами данные, отчеты и материалы, протоколы совещаний, подготовленные документы и рекомендации должны быть обнародованы[838]. По меньшей мере восемь копий каждого документа должны поступить в Библиотеку Конгресса для общественного контроля; исключение составляют «подготовительные» и «совещательные» правительственные документы – например, проекты директив или регламентов, предоставленные комитету в ходе его работы[839]. Такие онлайн-платформы, как Мозговой центр, могут упростить и автоматизировать соблюдение законодательных требований.

Применительно к классической («офлайн»), а не к сетевой («онлайн») деятельности требование открытости, установленное Законом о федеральных консультативных комитетах, часто смешивают с требованиями Закона о проведении открытых заседаний[840]. Этот закон, ставший в 1977 году частью Закона о федеральных консультативных комитетах, предписывает коллегиальным органам – таким, как Федеральная комиссия по связи, – проводить собрания в открытом режиме. Имеются, однако, опасения, что стремление к прозрачности отрицательно влияет на содержательность дискуссий. Высказываются мнения, что независимо от того, является ли целью обсуждений достижение консенсуса или получение экспертных сведений, неформальные дискуссии и обмен мнениями «без протокола» более эффективны и при этом не противоречат принципам открытости, содержащимся в Законе о федеральных консультативных комитетах.

Например, Филипп Петти[841] вводит строгие разграничения между правилом «разумного подхода» (с опорой на экспертный опыт) и волей большинства, утверждая, что демократии пойдет только на пользу, если «власть не будет руководствоваться волей большинства, а лучше будет преимущественно скрыта от ее взоров»[842]. А Джон Фереджон, профессор юриспруденции и политики Нью-Йоркского университета, отмечает:

Внутренние совещательные процессы могут сформировать среду, в которой проблемы решаются без принуждения или искушений, то есть среду, приближающуюся к тому, что Юрген Хабермас назвал «идеальной речевой ситуацией»[843].

Пытаясь выработать иной поход к требованию «способствовать открытости», федеральные консультативные комитеты – например, Президентский совет по науке и технологиям – экспериментировали с проведением интернет-трансляций своих совещаний и запрашивали онлайн-комментарии к ним; это не запрещено Законом о федеральных консультативных комитетах. Административная конференция рекомендовала Конгрессу внести в Закон поправки, дающие Управлению служб общего назначения право включить онлайн-коммуникацию в контекст работы консультативных комитетов.

Документ Конференции предлагал «расширить возможности электронных совещаний, уточнив допустимые масштабы использования ведомствами „новых медиа“ (или „социальных медиа“) применительно к консультативным комитетам», а также «продемонстрировать на примерах возможность использования этих медиа для участия общественности в процессе принятия решений федеральными органами, в том числе в выработке единого общественного мнения по конкретным вопросам, не подпадающим под действие Закона о федеральных консультативных комитетах»[844]. Впрочем, в этих рекомендациях не предлагается менять правила формирования комитетов и управления ими. В них не прозвучало призыва расширить за счет новых людей тот узкий экспертный круг, который официально допустим сегодня.

Формирование новой законодательной базы для современного Мозгового центра

В наши дни необходима новая правовая база, которая справится с существующими ограничениями на участие гражданских экспертов. Эта правовая база должна обеспечить возможность самовыдвижения, поощрять людей применять свои навыки, опыт и знания на благо общества, создать условия для развития существующих профессиональных сообществ, которые смогут взаимодействовать друг с другом и с правительством и в рамках которых экспертные советы будут созываться и распускаться по мере необходимости.

Изменение положений Закона о федеральных консультативных комитетах позволит разработать, протестировать и внедрить альтернативную модель, которая расширит возможности вовлечения граждан, помимо участия в выборах. Корректировка Закона сделает государственное управление более умным и, следовательно, более приспособленным для решения актуальных и сложнейших общественных проблем, с которыми мы сталкиваемся сегодня.

На практике мы еще не накопили достаточно опыта и доказательств, необходимых для того, чтобы побудить Конгресс изменить законодательную базу, определяющую использование правительством внешних экспертов, в частности Закон о федеральных консультативных комитетах, Закон о сокращении документооборота и Закон об административной процедуре. Только изменив представление людей о возможностях, которые открывает создание и использование Мозгового центра, мы сможем предложить достойную замену этим законам.

Опорой реформы может стать декларация поддержки умного государственного управления на высшем уровне. В этом направлении уже предпринято несколько шагов. В 2009 году президент Барак Обама подписал Меморандум об информационной прозрачности и открытом правительстве. Изложенные в нем идеи получили развитие в меморандуме 2013 года: президентом подтверждались обязательства по раскрытию данных и обеспечению информационной прозрачности и формулировались новые директивы.

Сегодня необходим новый правительственный документ, дополнительно подчеркивающий важность общественного участия в деятельности открытого правительства. В нем президент мог бы обозначить приоритетный статус умного государственного управления, призвать к внедрению новых технологий, которые позволили бы правительству получить доступ к компетенциям и знаниям американских граждан и привлечь их к разработке государственной политики в ключевых областях.

Новый меморандум должен предписывать ведомствам всесторонне использовать ресурсы Мозгового центра и подобных ему профессиональных сообществ и подчеркивать, что эта практика не будет противоречить требованиям Закона о федеральных консультативных комитетах, так как работа с сетевыми сообществами будет иметь характер текущей операционной деятельности.

В Меморандуме должна быть выражена идея о том, что выбор групп людей на основании их компетенций (трактуемых максимально широко) принесет пользу и федеральному правительству, и обществу. Также в нем должен содержаться призыв по истечении первых двух лет применения целевого краудсорсинга подвести его итоги, в особенности оценить влияние этой работы на принятие политических решений. Меморандум должен призвать к введению поощрения для ведомств, наиболее широко привлекающих внешних экспертов.

На следующем этапе – этапе внедрения нового регламента – Административно-бюджетное управление совместно с Управлением служб общего назначения издадут директиву, устанавливающую двухлетний экспериментальный период по сравнительному анализу инструментов работы Мозгового центра.

В документе должны содержаться инструкции по проведению сравнительных исследований, в том числе методик взаимодействия с экспертами, например малых и больших жюри, формата вопросов и ответов и мозгового штурма. Документ должен объяснять, почему использование ресурсов внешних экспертов не может считаться нарушением Закона о федеральных консультативных комитетах или Закона о сокращении документооборота.

В директиве должен быть отражен призыв к оценке результатов целевого поиска и вовлечения экспертов по различным критериям, например представляющих конкретные группы интересов или обладающих конкретными компетенциями. Все данные, полученные в ходе эксперимента, за исключением частной информации о членах сообществ, должны быть обнародованы на сайте data.gov и открыты для общего доступа. Кроме того, по истечении двухлетнего периода Административно-бюджетное управление, Конгресс и специально сформированный консультативный комитет должны изучить полученные результаты.

Наконец, данная директива должна объяснить, почему принцип умного государственного управления совместим с существующей правовой базой. В частности, следует прояснить позицию, согласно которой целевая выборка людей на основании их компетенций, а также приглашение их к участию в работе открытых и прозрачных неэксклюзивных консультативных платформ и поощрение инициативы граждан не являются нарушением Закона о федеральных консультативных комитетах.

Результаты двухлетнего эксперимента позволят собрать достаточную информацию для пересмотра существующего законодательства в этой сфере и начала построения новой нормативной правовой структуры в соответствии с концепцией умного государственного управления. Закладка правового фундамента должна предшествовать строительству новой институциональной организации, которая будет принимать всерьез гражданскую экспертизу и двигать правительство в сторону более тесного взаимодействия с общественностью.

Помимо поддержки, заявленной в президентском Меморандуме, Мозговому центру в сфере образования необходим статус Финансируемого государством научно-исследовательского центра (FFRDC) при Министерстве образования, который может предоставить Конгресс. Такие центры представляют собой квазигосударственные организации или венчурные фонды; к их числу относятся Федеральная национальная ассоциация по кредитованию жилищного строительства (печально известная Fannie Mae[845]), Фонд национальных парков[846] и фонды типа In-Q-Tel[847], которые инвестируют в инновационные технологии для нужд разведки.

Финансируемые государством научно-исследовательские центры пользуются особыми привилегиями, в частности могут заключать правительственные контракты без участия в тендере и получать средства из федеральных фондов. Однако по Закону о федеральных консультативных комитетах (и ряду других) они считаются частными организациями и не подпадают под накладываемые Законом ограничения, связанные с формированием экспертных групп, в которых при этом допускается участие государственных служащих.

Финансируемые государством научно-исследовательские центры изначально были связаны с оборонным комплексом и обязаны были предоставлять свои научные и технические ресурсы для решения срочных задач национальной безопасности. Сегодня, когда национальной безопасности угрожает кризис в сфере образования, крайне остра необходимость привлечь экспертные знания для решения этих проблем.

Перемены потребуют активного взаимодействия с правительством, которое недостижимо в сегодняшних условиях. Классическая модель Финансируемого государством научно-исследовательского центра – это физическая организация со штатом постоянных сотрудников (как, например, RAND или MITRE[848]), однако закон никоим образом не вводит подобное ограничение. Гораздо важнее, что к помощи такого центра прибегают в случае особой потребности во взаимодействии между государством и частным сектором при работе над важными и сложными проблемами[849]. Следовательно, ассоциация университетов-спонсоров должна параллельно обратиться в Конгресс и добиваться предоставления Мозговому центру статуса Финансируемого государством научно-исследовательского центра.

Дополнительно (или в качестве альтернативы) Мозговой центр мог бы сотрудничать с существующими центрами – например, Институтом научно-технической политики при Управлении по научно-технологической политике Белого дома, который, вероятно, в рамках своих полномочий мог бы выполнять работу и в сфере образования[850]. Включение Мозгового центра в виде операционной структуры в состав Финансируемого государством научно-исследовательского центра позволит исполнительным органам издать приказ, обязывающий к сотрудничеству и эксперименту.

Создание Мозгового центра потребует юридических действий, которые устранят препятствия, создаваемые Законом о федеральных консультативных комитетах, Законом о сокращении документооборота и другими нормативными правовыми актами, которые хотя и не препятствуют работе Мозгового центра, но и никак не поддерживают использование гражданской экспертизы.

Наше общество нуждается в правовой базе, которая не просто бы допускала, но активно содействовала вовлечению граждан в государственное управление, поддерживала бы усилия по привлечению их опыта и знаний к работе правительства. И здесь возможно расхождение во мнениях. Будет ли поставленная цель достигнута через изменение Конгрессом существующих законов или через учреждение нового государственного научно-исследовательского центра при Министерстве образования, который будет работать по сетевому принципу, – в любом случае, не создав Мозговой центр, мы не увидим, какие из механизмов работают, как их адаптировать и усовершенствовать, мы не сможем провести эксперименты с новыми институциональными системами, открывающими гражданской экспертизе путь в правительство.

Франклин Рузвельт считал первый Мозговой центр прекрасным инструментом разработки политического курса именно потому, что в нем приветствовался эксперимент, поощрялись дискуссии и допускалось политическое инакомыслие. Советники президента, естественно, в определенной степени разделяли его взгляды. Но в их мировоззрении было достаточно противоречий, чтобы сформировать среду для интеллектуальных провокаций, экспериментов, проб и ошибок. Посредством диалогов и споров члены центра влияли друг на друга, подпитывали и подпитывались инновационными идеями[851]. И в этой инновационной азартной игре нация оказалась победителем.