7.1. Общегосударственное планирование и прогнозирование

Планирование и прогнозирование – важные инструменты государственного регулирования, в том числе в рыночной экономике.

Необходимость общегосударственного планирования обусловливается многими причинами. Например, без планирования невозможно увязать интересы государства, отдельных регионов и хозяйствующих субъектов, часто не совпадающие или даже противоречащие друг другу.

Рыночная система обладает способностью к саморегулированию на основе рыночных цен, соотношении спроса и предложения, конкуренции. Однако во многих сферах саморегулирование действует недостаточно, например в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Так, рынок может вызвать рост экологически грязных производств, если они являются прибыльными. Рыночная система не может обеспечить комплексное развитие экономики всех регионов. Рынок усугубляет региональные диспропорции, так как способствует перераспределению инвестиционных, финансовых, трудовых и других ресурсов в пользу регионов с развитой инфраструктурой, с высоким производственным потенциалом. Свободный рынок не может обеспечить макроэкономическую устойчивость экономики. Все эти проблемы может решать только государственное регулирование на основе планирования.

Общегосударственное планирование определяет основные направления развития социально-экономических систем и одновременно устанавливает конкретные задачи и мероприятия по достижению долгосрочных целей. Планирование – ведущий элемент системы управления, важный инструмент реализации социально-экономической политики государства.

В рыночной экономике общегосударственное планирование представлено бюджетным планированием, государственными социально-экономическими программами, государственными заказами, целевыми комплексными программами, планированием развития государственного сектора экономики. В России период рыночного реформирования экономики характеризуется довольно негативным отношением к планированию. Это объясняется длительным периодом существования советской плановой системы, большим недостатком которой была чрезмерная детализация. По этой причине планы были трудновыполнимы. В начале переходного к рынку периода вместо того, чтобы трансформировать планирование в другие, более подходящие к рыночным условиям формы, от планирования фактически отказались и заменили его разработкой прогнозов социально-экономического развития.

Однако общегосударственное планирование особенно важно в условиях перехода России к рынку, так как сложившаяся структура нашей экономики с высокой долей тяжелой промышленности, слабым развитием производства товаров и услуг не является рыночной. Для ее трансформации необходим комплекс целенаправленных мероприятий, реализация которых невозможна без продуманной программы, т. е. плана.

Планирование – это сложный многоступенчатый процесс. В масштабах государства он начинается с предплановых исследований, разработки прогнозов. Собственно планированием можно считать создание концепции социально-экономического развития государства, в которой формулируются цели и приоритеты, основные направления социальной, структурной, инвестиционной политики.

Общегосударственное планирование базируется на научно обоснованном прогнозировании. Прогнозирование социально-экономического развития государства – начальный этап процесса принятия плановых решений. Разделение процессов планирования и прогнозирования в значительной мере условно.

В условиях трансформации российской экономики возрастает неопределенность социально-экономической среды, усложняются связи, нарастают кризисные явления, поэтому роль прогнозирования особенно велика. Причем наиболее важное значение приобретает не простая экстраполяция сложившихся тенденций на будущее (пассивный прогноз), а активное прогнозирование, т. е. определение вариантов социально-экономического развития исходя из поставленных задач и методов их достижения. К сожалению, пока макроэкономические прогнозы в России в значительной мере оторваны от задач экономического роста.

Прогноз – научно обоснованная вариантная гипотеза о возможном состоянии объекта в перспективе в зависимости от характера прогнозного фона, а также о сроках и способах достижения намеченных целей.

Все прогнозы можно разделить на две большие группы: базовые и социально-экономические. К базовым относятся демографические прогнозы, прогнозы природных ресурсов, научно-технического прогресса, экологический, внешнеэкономический, внешнеполитический, внутриполитический и др. Социально-экономические включают прогнозы экономического роста, совокупного спроса, отраслевой структуры макроэкономики, уровня инфляции, уровня и качества жизни населения, занятости населения, прогнозы развития социальной сферы и пр.

В зависимости от логики исследования различают нормативный и поисковый прогнозы. Поисковый прогноз определяет возможные состояния объекта в будущем при условии сохранения существующих тенденций. Нормативный прогноз более сложен, он устанавливает возможные пути, методы, средства для достижения желаемого состояния объекта в будущем (цели), определяет, насколько реальны установленные цели.

Прогнозы делятся также на активные и пассивные в зависимости от возможностей воздействия на процессы социально-экономического развития, на вариантные и инвариантные в зависимости от степени вероятности прогнозируемых явлений (инвариантный прогноз, при котором дается только один вариант развития событий в будущем, возможен при высокой степени определенности будущей среды), на точечные и интервальные по способу представления информации (например, «в прогнозируемый период ВВП возрастет на 5 %» – точечный прогноз, «ВВП возрастет на 5–7 %» – интервальный).

По масштабу прогнозирования выделяют макроэкономические прогнозы, структурные (межотраслевые и межрегиональные), прогнозы развития отдельных секторов экономики, отраслевые, региональные прогнозы и пр.

По времени утверждения прогнозы классифицируются как долгосрочные (5—10 и более лет), среднесрочные (3–5 лет), краткосрочные (ежегодные, иногда квартальные), оперативные (до одного месяца).

Главное в планировании – определение целей и путей их достижения, обеспечение сбалансированности и пропорциональности развития отраслей и регионов.

Планирование – это процесс создания модели намечаемого состояния объекта в будущем одновременно с установлением методов, способов и сроков достижения данного состояния.

Планы имеют конкретные числовые параметры (плановые показатели), отражающие конечные цели социально-экономического развития, промежуточные результаты, затраты ресурсов для их достижения.

Планы носят отчасти политический характер, соответствуют политике правительства, т. е. в основе выбора пути развития социально-экономической системы не всегда лежат только экономические критерии.

Планы создаются на основе прогнозов, из нескольких вариантов которых выбирается один, наиболее приемлемый. Иногда разрабатывается резервный, аварийный вариант плана. План необязательно точно соответствует выбранному варианту прогноза.

Социально-экономическое планирование осуществляется на всех уровнях управления:

? федеральном и региональном – органами государственного управления (федеральными и региональными);

? местном – органами местного самоуправления;

? на уровне предприятий.

Планирование можно разделить на директивное и индикативное, стратегическое и тактическое.

Директивное планирование – процесс разработки планов, имеющих силу юридического закона. Особенность директивных планов состоит в их адресном характере, обязательности для исполнителей, установлении плановых заданий и распределении ресурсов для их выполнения. За реализацию директивных планов предусмотрена ответственность исполнителей, вместе с тем в формировании таких планов исполнители участвуют слабо.

Индикативное планирование представляет собой процесс определения целей социально-экономического развития государства в виде конкретных параметров (индикаторов) и разработку преимущественно косвенных, экономических мер государственного воздействия для достижения установленных индикаторов.

Используются индикаторы, т. е. показатели, характеризующие динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансов, денежного обращения, рынка товаров и ценных бумаг, движение цен, занятость, уровень жизни населения, внешнеэкономические связи и т. д.

Особенностью индикативного планирования является его рекомендательный характер. Хозяйствующие субъекты рыночного сектора экономики не обязаны выполнять индикативный план, но государство побуждает их к этому, используя как экономические методы (налоги, кредиты, субсидии, размещение государственных заказов и т. п.), так и правовые и административные (принятие законов и других нормативно-правовых актов и контроль за их выполнением).

Разрабатываемые многими странами индикативные планы фактически являются планами-прогнозами, так как ресурсная обеспеченность плановых заданий в перспективе имеет прогнозный характер, хотя в отношении государственного сектора такие планы более детальны.

Стратегическое планирование отражает основные направления развития объекта. Оно включает выдвижение среднесрочных и долгосрочных основополагающих целей и определение путей их достижения. Кроме того, обязательно предусматривает возможные изменения внешней и внутренней среды планируемого объекта и разрабатывает мероприятия, смягчающие негативные и усиливающие позитивные воздействия.

Стратегическое планирование должно осуществляться на всех уровнях управления, в том числе на общегосударственном. В настоящее время стратегическим планом на макроуровне в России можно в какой-то мере считать концепцию социально-экономического развития. Суть стратегического планирования состоит в выборе главных приоритетов развития национальной экономики, ведущая роль в реализации которых принадлежит государству. Основная цель стратегического планирования – определение главных направлений социально-экономического развития государства, обеспечение достаточного потенциала для успешного развития национальной экономики. Стратегическое планирование, как правило, ориентировано на долгосрочную перспективу.

Тактическое (оперативное) планирование – планирование отдельных операций, направленных на достижение стратегических целей и определение ресурсов для их осуществления. Тактическое планирование осуществляется в краткосрочном и среднесрочном периоде времени.

В зависимости от горизонта планирования выделяют краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные планы. В первую очередь должны определяться долгосрочные цели, затем – среднесрочные и краткосрочные, необходимые для достижения долгосрочных. Очень важно их разумное сочетание. Часто стремление к решению неотложных текущих задач приводит к потере основных ориентиров развития объекта планирования.