1.1. Макроэкономическое планирование в условиях рыночных отношений
1.1. Макроэкономическое планирование в условиях рыночных отношений
В общепринятом понимании планирование – это «один из методов экономического управления. Заключается в разработке и практическом осуществлении планов, определяющих будущее состояние экономической системы, путей, способов и средств его достижения… Основными методами планирования являются балансовый, нормативный и программно-целевой».[1] По своему назначению и содержанию планы могут быть директивными, индикативными, стратегическими и тактическими.
В СССР в условиях жесткой централизованной системы государственного управления действовала система директивного планирования. Плановые задания устанавливались по народному хозяйству страны, далее они дифференцировались по отраслям, по территориям и по конкретным предприятиям. Россия располагает значительным историческим опытом государственного планирования развития народного хозяйства. Прежде всего, это пятилетние народнохозяйственные планы СССР и союзных республик. Примером специализированного отраслевого плана может служить план ГОЭЛРО. С 1930-х гг. стали разрабатываться крупные региональные программы развития: Ангаро-Енисейская программа, программа «Большая Волга» и др.
При переходе к рыночной экономике распался единый централизованный порядок планирования и сложились два вида субъектов экономического планирования: хозяйствующие единицы и структуры государственной власти. С одной стороны, предприятия стали самостоятельно осуществлять все управленческие функции, включая определение целей и задач деятельности, установление стратегических и текущих планов, прогнозирование будущих тенденций развития, определение методов и инструментов управления. С другой стороны, одной из функций органов представительной и исполнительной власти является определение планов и программ социально-экономического развития страны и регионов. Методы и содержание планов в каждом случае имеют свои особенности.
Процессы планирования развития экономики имеют свою специфику в зависимости от ряда конкретных условий: от формы государственного устройства; от заданных границ во времени и в пространстве; от характера конкретного объекта, субъекта и предмета планирования и прогнозирования; от уровня математического, технологического и иного ресурсного обеспечения.
Планирование представляет собой сложный процесс. Это связано с множественностью факторов внутренней и внешней среды и значительной степенью их неопределенности, а также с необходимостью выбора оптимального методического аппарата, с формированием целевых плановых показателей, которые должны быть конкретными и измеримыми.
Определяя особенности различных видов планов, следует рассмотреть прежде всего директивные и индикативные планы. Директивные планы, широко практиковавшиеся в СССР, имели силу юридического закона, адресный характер и были обязательны для исполнителя. При этом участие исполнителя в формировании плана являлось ограниченным.
В рыночных условиях директивные планы в своем традиционном виде практически не находят применения. Методы директивного планирования трансформировались в новые формы. Примерами тому могут служить планы по закупкам товаров для государственных нужд, планы развития инфраструктуры городов, производственные планы унитарных и казенных предприятий и др.
Индикативное планирование отличается тем, что цели социально-экономического развития определены в виде конкретных параметров (индикаторов), достижение которых обеспечивается специально разработанными, преимущественно косвенными, экономическими мерами государственного воздействия на поведение участников рыночных отношений. Основными индикаторами являются: 1) характеристики темпов роста, изменения структуры и эффективности экономики, развития внешнеэкономических связей; 2) показатели динамики финансовой системы и денежного обращения, развития рынка ценных бумаг, движения цен; 3) показатели изменения занятости и уровня жизни населения, развития социальной сферы и т. д.
Для хозяйствующих субъектов показатели государственного индикативного плана имеют лишь рекомендательный характер. Государство стимулирует реализацию задач индикативного плана методами косвенного воздействия через систему налогообложения, кредитования, с помощью субсидий, размещения государственных заказов и др. Таким образом, индикативный план является, по существу, планом-прогнозом.
Для составления индикативного плана требуется проведение информационно-аналитической работы, результаты которой позволяют оценить стартовый потенциал, характер влияния внутренних и внешних факторов, сформировать сценарий развития в будущем, определить количественные значения индикаторов на плановый период. Этот процесс требует использования достаточно сложного научно-методического аппарата, в нем интегрированы исследования, относящиеся к разным направлениям экономического анализа. В рамках существующей структуры органов исполнительной власти организовать подобную работу достаточно сложно. В этих условиях необходимо искать методы совершенствования индикативного планирования.
Можно предположить, что система контроллинга является тем механизмом, который способствовал бы созданию условий для развития практики индикативного планирования в сфере государственного регулирования экономики. Действительно, такие свойства контроллинга, как гибкость, адаптивность, способность собрать воедино разнородные элементы экономической системы, в наибольшей мере соответствуют сущности индикативного планирования.
Кроме разграничения директивного и индикативного планирования, широко применяется классификация планов по следующим критериям: 1) по временному горизонту планирования: долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные (текущие); 2) по кругу решаемых проблем: стратегические, тактические.
Традиционное разграничение долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных планов соответствует такой направленности управленческой деятельности, в которой сочетается решение текущих задач с одновременным созданием предпосылок для достижения крупномасштабных целей в будущем. Существуют принципиальные различия в содержании и способах формирования плановых значений числовых показателей в условиях долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного планирования. Наиболее сложным является формирование долгосрочных планов, что обусловлено значительной ролью факторов неопределенности. В долгосрочных планах трудно определить точные числовые индикаторы на отдаленную перспективу.
Стратегическое планирование должно состоять в определении долгосрочных основополагающих целей и установлении путей их достижения. При составлении стратегического плана необходимо учитывать наиболее вероятные изменения внешней и внутренней среды планируемого объекта, разрабатывать комплексы мероприятий, направленных на смягчение действия негативных и усиление влияния позитивных факторов. В практике государственного управления экономикой России представлены лишь отдельные элементы стратегического планирования. Предстоит большая работа по определению способов решения организационных, методических и ресурсных задач, возникающих при создании системы стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях. Тактическое (оперативное) планирование распространяется на частные вопросы, решение которых необходимо для достижения стратегических целей. Оно осуществляется в форме разработки краткосрочных планов развития конкретных элементов социальной инфраструктуры, отдельных аспектов развития экономических систем.
При разработке планов, относящихся к разному территориальному уровню, важным условием является их взаимосогласование. Необходимость единства федерального и территориального аспектов планирования и прогнозирования развития экономики четко выражена в следующей формулировке: «Экономика России – не монообъект, а пространственный (многорегиональный) организм, функционирующий на основе вертикальных (центр – регионы) и горизонтальных (межрегиональных) экономических взаимодействий и входящий в систему мирохозяйственных связей».[2]
В отраслевом аспекте актуальным является дифференцированный подход к планированию. Прежде всего речь идет о таких сферах, как космические исследования, сырьевой и аграрный сектор, обрабатывающая промышленность, область высоких технологий, фундаментальная наука, образование, здравоохранение. Главная проблема заключается в том, что существенно различаются, а подчас и трудно совместимы цели развития указанных сфер. Таким образом, государственное планирование социально-экономического развития сопряжено с необходимостью взаимного согласования интересов разных сторон общественной жизни и обоснования выбора приоритетных задач.
В практике планирования важнейшей предпосылкой качественного выполнения этих работ является использование научно обоснованной методологии. Последняя включает вопросы методики формирования целей и приоритетных задач развития экономики, определение принципиальных требований, которым должен отвечать процесс планирования.
Вопрос о принципах планирования относится к числу основных при формировании методологии планирования. В научных трудах, затрагивающих вопросы государственного планирования, этому вопросу всегда уделяется внимание, но рассматривается он с разной полнотой его охвата и степенью детализации.[3] Комплекс принципов планирования, рассматриваемых в научных публикациях, может быть изложен в виде следующего перечня.
1. Научность – означает научную объективность и достоверность; применение методов, отвечающих целям исследования; правильность выбранной методологии.
2. Целенаправленность – обоснование приоритетных направлений социально-экономического развития и стратегического выбора; формирование комплекса стратегических целей развития; определение приоритетных функций видов деятельности.
3. Социальность – при формировании стратегических целей и механизмов их реализации приоритетными являются решения, обеспечивающие повышение качества жизни и защиту интересов населения.
4. Комплексность – означает необходимость рассмотрения всех элементов планирования во взаимосвязи; рассмотрение всех факторов и социально-экономических характеристик в их целостности; на представительные и исполнительные органы управления ложится вся полнота ответственности за разработку и осуществление комплексного развития; реализация принципов комплексности неразрывно связана с соблюдением принципов иерархичности.
5. Системность – означает, что системный подход является одним из методов стратегического планирования, который обеспечивает соблюдение требований устойчивости, динамичности, гибкости, структурной сбалансированности. Стратегическое социально-экономическое планирование является подсистемой системы управления государством, регионом, муниципальным образованием. При разработке плана необходимо учитывать внешние и внутренние факторы, все предпосылки и ограничения в условиях социально-экономического развития, взаимозависимости в развитии стран мира и регионов страны. Также существует необходимость рассмотрения сложной социально-экономической системы, состоящей из множества взаимосвязанных элементов (подсистем, компонентов) различного иерархического уровня. Принцип системности тесно связан с принципом комплексности.
6. Адаптивность – возможность при планировании и формировании стратегического выбора учитывать происходящие изменения внешней среды путем гибкой корректировки целей, приоритетов и способов их реализации, модификации механизмов обратных связей.
7. Вариантность – означает, что при разработке концепции и при прогнозировании развития социально-экономических систем необходима вариантная проработка, вытекающая из реально существующей ситуации и предполагаемых изменений внутренних и внешних условий развития системы на перспективу; в каждом варианте должны быть согласованы оценки условий, цели развития и механизмы их достижения; в конечном итоге отбирается наилучший из всех возможных вариантов развития.
8. Эффективность – понимается как необходимость доказательства того, что сформированный набор целей экономического развития, приоритетных функций, намеченных путей реализации плана обеспечит наилучший результат при наименьших затратах.
9. Минимизация риска – означает, что при формировании плана должны быть оценены различные риски в будущем, необходимо прогнозирование рисков и их учет при сравнительном анализе вариантов плана, при принятии решения о конечном выборе варианта плана.
10. Баланс интересов – это многозначное понятие, предполагающее нахождение консенсуса между властными структурами, властью и бизнесом, профессиональными и общественными группами населения по вопросам о выборе приоритетных стратегических целей и механизмов их практической реализации, обеспечение согласованности и непротиворечивости федеральных, региональных и местных интересов.
11. Легитимность – это обязательность рассмотрения и принятия разработанных проектов концепций, программ, планов социально-экономического развития органами представительной власти соответствующего уровня государственного управления.
12. Демократичность – означает гласность и открытость хода и результата работ по формированию концепций, программ, планов с привлечением научной общественности и населения к рассмотрению и экспертизе проектов документов. Принцип демократичности тесно связан с принципами легитимности и баланса интересов.
13. Профессионализм – обеспечивается специальной подготовкой участников работ, созданием необходимой методологической и информационной базы, организацией независимой экспертизы с привлечением к разработке профессионалов, специализирующихся по соответствующей проблематике.
14. Принцип «первого руководителя» – означает участие в ходе работ или их оценке «первых лиц» соответствующего уровня государственного управления. Вопросы сравнительной оценки стратегических альтернатив и окончательного выбора являются прерогативой высших руководителей соответствующих органов управления, несущих, в конечном счете, всю полноту ответственности за результаты социально-экономического развития отрасли, региона, страны.
15. Принцип инновационности – означает использование в процессе планирования технологических инноваций, особенно современных информационных технологий; создание эффективных организационных форм выполнения работ; обоснование и обеспечение механизмов экономического взаимодействия между заинтересованными субъектами управления и хозяйствования; обеспечение нормативной базы планирования, отвечающей международным стандартам; научные инновации, основанные на результатах фундаментальных и прикладных исследований в области проблем стратегического планирования и социально-экономического развития.
Комплекс рассмотренных принципов является достаточно полным, но неоднородным по содержанию. Поэтому необходимо классифицировать эти принципы (см. табл. 1).
Таблица 1. Классификация принципов планирования.[4]
Обязательным требованием к государственным институтам (органам), ответственным за разработку экономических планов, является обеспечение прозрачности и подконтрольности обществу процесса планирования. Обеспечение прозрачности планов должно достигаться путем их публикации в открытой печати, обсуждения в СМИ, а также посредством соблюдения четкости, конкретности и ясности формулировок основных положений и пунктов плана. Для достижения подконтрольности планов обществу было бы целесообразно привлекать общественность к обсуждению планов, к их критической оценке, поощрять инициативу населения, предпринимательских структур, представителей науки по соучастию в процессе государственного планирования. Важно было бы создавать условия для оценки общественностью хода выполнения плана и для анализа причин отклонения от плановых заданий. Естественно, не все виды планов в равной мере целесообразно выносить на суд общественности. В наибольшей мере достоянием общественности должны становиться социальные планы, непосредственно затрагивающие личные интересы всех членов гражданского общества.
Качество разрабатываемых планов социально-экономического развития зависит от ряда условий, важнейшими среди которых являются:
1) степень обеспеченности (высокая, ограниченная, нестабильная и т. д.) материальными, природными, научно-техническими, финансовыми, интеллектуальными и иными ресурсами;
2) уровень конкурентоспособности страны, региона, отрасли, вида производства (наличие конкурентных преимуществ, недостаточная или низкая конкурентоспособность на внутреннем рынке, на различных видах внешних рынков);
3) соотношение механизмов рыночного саморегулирования и государственного регулирования и возможности его оптимизации;
4) особенности соотношений роли рыночных и нерыночных (государственных, общественных и др.) институтов;
5) наличие и характер комплекса инструментов, используемых на разных этапах планирования, что также является одним из существенных условий успешного процесса разработки планов; к числу таких инструментов следует отнести метод контроллинга.
Внедрение метода контроллинга в практику государственного планирования можно было бы рассматривать как одно из направлений совершенствования методологии государственного планирования в сфере макроэкономических процессов. Учитывая, что основы контроллинга разработаны и достаточно широко используются в мировой практике на уровне хозяйствующих единиц, задача его внедрения в сферу государственного управления ограничивалась бы определением способов адаптации традиционной модели контроллинга к новой сфере его использования. Применение метода контроллинга, при условии соответствующей его корректировки, позволило бы организовать подготовку планов на основе качественной методической и информационной поддержки по ключевым вопросам макроэкономического планирования. В рамках контроллинга можно было бы интегрировать, более тесно согласовать и координировать такие функции предплановых разработок, как анализ, диагностика, а также осуществлять мониторинг, контроль и оценку исполнения планов.
Только на уровне государственных планов было бы возможно обеспечить согласование и взаимный компромисс интересов субъектов экономической деятельности в различных сферах. Конфликт интересов лежит, прежде всего, в области распределения ресурсов: материальных, финансовых, организационно-правовых, интеллектуально-кадровых. Аналогичные противоречия возникают при разграничении позиций планов федерального и регионального уровня. Эффективным средством преодоления этих противоречий и предпосылкой оптимальности планов может служить проведение предварительного комплексного анализа ситуации в рамках предплановых разработок.
При разработке государственных планов экономического развития необходимо сначала провести комплексный анализ: определить возможные траектории развития внешней среды, оценить внутренний потенциал, возможные риски и преимущества и т. д. Итоги такого анализа обретают наибольшую ценность, если они интегрированы в единую систему взаимосвязанных информационно-аналитических блоков. Решение этих задач могло бы быть наиболее успешным в рамках контроллинга.
От правильности решений, которые принимаются на государственном уровне в порядке реализации долгосрочных и среднесрочных планов социально-экономического развития, зависит успех в реализации таких первостепенной важности задач, как минимизация внутренних и внешних угроз и безопасное устойчивое развитие экономики страны. К числу наиболее актуальных относятся следующие задачи:
? определение потенциальных возможностей развития экономических систем;
? оптимизация способов использования ресурсов: финансовых, материально-технических, людских и интеллектуальных;
? оценка возможных внутренних и внешних угроз;
? получение информации о влиянии основных факторов на экономическое развитие, таких, как производственная инфраструктура, конкурентная среда, структура и емкость внутренних и внешних рынков сбыта, обеспеченность финансовыми ресурсами и др.
Не менее сложным процессом является реализация плана, которая включает: а) размещение и приведение в действие ресурсной базы, которая должна использоваться с наибольшим эффектом; б) решение организационных вопросов государственного менеджмента; в) структурирование внешних и внутренних связей как механизма функционирования объектов планирования. На этапе реализации плана служба контроллинга могла бы обеспечивать оперативный контроль и мониторинг хода выполнения плана.
Наиболее совершенной базой для формирования плана социально-экономического развития является предварительно разработанный прогноз.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.