Как меняются формирование и роль бюрократии под воздействием административных реформ Екатерины II?

Как меняются формирование и роль бюрократии под воздействием административных реформ Екатерины II?

Разделяя цели Петра I по созданию в России упорядоченного «регулярного» государства, Екатерина II подошла к этому вопросу с другой стороны.

Воззрения Екатерины II на роль абсолютного монарха и государства формировались под воздействием идей французских философов «Просвещения» XVIII в., прежде всего Ф. Вольтера, суть которых сводилась к тому, что государство должно осуществлять общее благо для всех сословий, а предназначение власти государя — в служении народу для его просвещения, искоренения заблуждений и злоупотреблений, нарушающих достижение этого блага. Именно монарху предназначено проводить рациональное переустройство общества путем изменения учреждений и улучшения нравов. Такое философское понимание монархии получило название «просвещенного абсолютизма».

Особенно близки Екатерине II были рассуждения философа Ш. Монтескье, данные им в своем обширном труде «Дух законов». Часть его идей царица внесла в написанный ей лично «Наказ» Уложенной комиссии по составлению нового законодательства Российской империи. По теории Ш. Монтескье, формы правления зависят от исторически сложившихся свойств народа. Лишь в монархии философ находил государственное устройство, способное обеспечить разделение властей на законодательную (парламент), исполнительную (король) и судебную (независимый суд), ибо в республике, по его мнению, власть безраздельно находится в руках всего народа или одних знатных, и ее никто не сдерживает.

Новые представлении о государстве находились в полном противоречии с большей частью остатков старых средневековых политических учреждений и общественных отношений в тогдашней России — сохранение привилегий дворянства, крепостное право, неразвитость городского сословия, неустроенность управления провинциями и др.

Итогом деятельности Петра I стало создание центрального бюрократического аппарата и наделение его властью. Его реформы в провинциях имели ограниченный характер, по сути оставив неизменным их прежнее устройство. После смерти царя верхушка столичной бюрократии, усвоив политические претензии на власть, характерные для допетровской аристократии, стремилась из простого правительственного орудия превратиться в правительственный класс, стать чиновной аристократией. Под влиянием интересов разных группировок новой элиты в первой половине XVIII в. вводились перемены в центральном управлении империи, ограничивающие абсолютную власть монарха.

В период «дворцовых переворотов» чередой создавались новые высшие учреждения с законодательными функциями, вставшие выше Сената — органа, названного Петром I высшим руководителем и контролером управления и суда в империи. Таковы были Верховный совет при Екатерине I и Петре П, Кабинет министров при Анне Иоановне, Конференция при Елизавете и девятичленный Совет при Петре III.

Таким образом, освободившись от любого давления и контроля в центре и провинции, новая чиновная аристократия вносила в управление государством личный произвол, нарушая формальные правила, установленные Петром I, которые регулировали и обезличивали деятельность всего бюрократического аппарата.

Противопоставляя стремлению высших чиновников заменить царское самовластие своим собственным господством, Екатерина II попыталась изменить социальную структуру общества, создать в России такие «сословия» и сформировать такую бюрократическую систему управления, которые укрепляли бы самодержавную власть, усиливая централизацию управления.

Представления об отличиях рационального государственного устройства от средневековых порядков, которые Екатерина II вынесла из знакомства с литературой философов-просветителей, требовали, поскольку государство призвано осуществлять общее благо, чтобы все провинции одного и того же государства были устроены совершенно одинаково и управлялись по одним и тем же законам.

Особые соображения побуждали Екатерину II обратить внимание на переустройство областного управления после пугачевского бунта, который местная администрация в силу несовершенства и малочисленности не сумела ни предупредить ни вовремя пресечь. К моменту екатерининских реформ губернии России представляли обширные административные округа, снабженные недостаточным количеством учреждений с небольшим личным составом. В областном управлении смешивались различные ведомства: одно и то же присутственное место ведало административными делами, финансами, уголовным и гражданским судом.

Первый конкретный шаг в реформах был предпринят в 1775 г. с изданием императорского Указа «Учреждения для управления губерний». Екатерина II ввела новое областное деление: вместо 20-ти вся империя была разделена на 50 губерний. Губернии делились на уезды. Каждая губерния и уезд получили однообразное административное и судебное устройство.

Областная реформа вводила множество новых учреждений, сформированных по функциональному принципу, как в губерниях, так и в уездах. Губернскую администрацию возглавляло губернское правление, которым руководил губернатор. Важное место в губернской администрации занимала казенная палата, ведавшая доходами, расходами, торговлей и промышленностью.

Вводилась разветвленная сеть судебных учреждений, но весь судебный аппарат оставался частью административной системы империи и не обладал независимым статусом. Суды были сословными и комплектовались из чиновника, возглавлявшего суд, и выборных представителей от того сословия, дела которого суд разбирал.

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд под председательством земского исправника. Учреждение, хоть и называлось судом, но судебные функции не отправляло, а ведало полицией и администрацией. Власть исправника простиралась на весь уезд, за исключением уездного города, — ему соответствовал городничий или комендант.

Областная реформа привела также к децентрализаций управления в империи, к перенесению государственных забот из центра на места, в губернии. Это повлекло существенные изменения в структуре центрального аппарата. Если губернская казенная палата ведала финансами, торговлей и промышленностью, то исчезала необходимость в существовании таких центральных органов управления, как Мануфактур-, Берг-, Камер- и Ревизион-коллегий. Появление в губерниях палат уголовных дел и гражданских дел делало ненужным существование Юстиц- и Вотчинной коллегий.

Областная реформа разрушила всю петровскую коллегиальную систему управления. В результате сеть центральных учреждений значительно упростилась: высшим учреждением являлся Императорский совет, ниже его находился Сенат, поделенный на 6 департаментов, еще ниже — оставшиеся три коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Им было предоставлено право решать вопросы в пределах своей компетенции, не докладывая Сенату.

Краеугольным камнем реформ Екатерины II явилось издание в 1785 г. Жалованных грамот дворянству и городам. Жалованные грамоты создавали механизм, с помощью которого выборные представители дворянского и городского «сословий» могли содействовать исполнению законов государства, осуществляя общественный надзор за деятельностью местной правительственной администрации.

В то же время корпоративные структуры, которые Екатерина II вводила в виде самоуправляемого уездного дворянского общества и городского самоуправления в виде градских обществ с шестигласными думами, положившие начало формированию дворянства и городского населения как сословий, не были достаточно устойчивыми.

Основным фактором, не позволившим консолидировать систему сословий в царствование Екатерины II, явилось отсутствие стабильного законодательства. Помещики-землевладельцы могли распоряжаться своей землей по собственному усмотрению, но не было кодекса законов, который требовал бы уважения этих прав, включая и со стороны монарха. По-прежнему лишь чины предоставляли возможности для приобретения социального статуса, дающего привилегии. В связи с этим патримониальный характер дворянства екатерининской России оставался неизменным.

Реформы Екатерины II достигли цели, ради которой проводились, — страна была опутана густой сетью чиновничьих учреждений, способных реагировать как на события повседневной жизни в уездах и губерниях (взимание налогов, набор рекрутов, сыск беглых, борьба с разбоями), так и на чрезвычайные обстоятельства: крестьянские бунты, эпидемии и т. д.

Служба в царствование Екатерины II, перестав быть обязательной для дворянства, не потеряла своего значения как средства обогащения. Благодаря строгому разделению ведомств и сложному устройству суда, что повлекло появление многочисленных казенных учреждений, у дворян в губерниях и уездах возникла возможность пополнить свой бюджет за счет государственного жалованья. Однако необходимых профессиональных знаний для канцелярской работы у провинциальных дворян не было, что в результате определило низкую эффективность разросшегося чиновничьего аппарата.

Вместе с тем были приняты усилия по упорядочению назначения на должности и продвижения по службе. Этому способствовало введение послужных списков гражданских служащих. Рост численности государственного аппарата потребовал создания системы учета чиновников и контроля за их служебной деятельностью.

Еще при Елизавете I в ходе переписи чиновников 1754–1756 гг. были введены послужные списки, в которых указывались такие сведения, как чин, титул, образование, прохождение службы и др. По поручению Екатерины II в 1764 г. Сенат издал указ «О присылке в Сенат из всех присутственных мест послужных списков чиновников через каждые полгода». От центральных и местных административных органов требовалось указать в именных списках, «кто какими чинами происходил, добропорядочно ль поступал, также не был ль в каких штрафах». Послужной список должен был согласно единому образцу содержать ответы в соответствии с установленными графами. Таким образом, со второй половины XVIII в. послужные списки стали основным документом, содержавшим сведения о гражданских служащих империи.

Всесильное столичное чиновное дворянство, выступавшее в первой половине XVIII в. как руководящий орган государственного управления и в этом качестве активно принимавшее участие во всех дворцовых переворотах, потеряло свое привилегированное положение. В результате осуществления екатерининских реформ в административной системе империи происходит определенная децентрализация: наряду с центральным бюрократическим аппаратом возникает новый орган управления — провинциальное чиновничество.

Следует отметить, что разрастание чиновного аппарата не изменило его патримониальную природу, но подготовило условия для процесса формирования рациональных бюрократических начал.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.