Как формировался бюрократический аппарат в империи Петра I?

Как формировался бюрократический аппарат в империи Петра I?

Остановимся более подробно на эволюции бюрократического аппарата в российском государстве. В допетровской России административный аппарат отличали ярко выраженные патримониальные черты. Как известно, при патримониализме назначение на должность происходило по милости правителя, оказываемой преданным ему слугам. Особое значение этот принцип получил в Московском царстве в XVI веке при Иване Грозном в период опричнины, когда, по сути, и сложилось сословие служилых людей. Основная часть из них привлекалась государством для военных нужд. Но при этом не делалось строгого различия между военной и гражданской царевой службой, — неслучайно даже наместники, управлявшие сугубо внутренними российскими территориями, назывались воеводами.

К моменту вступления на престол Петра I административный аппарат управления страной состоял из единого сословия служилых людей, в которое входили как служилые «по отечеству», т. е. по происхождению, так и служилые «по прибору», т. е. по набору на добровольных началах.

Вершину пирамиды служилых чинов «по отечеству» составляли члены Боярской думы — думные чины. Кроме того, в эту группу входили стольники, стряпчие, дьяки, жильцы московские и городовые дворяне, которые назначались на высшие посты по усмотрению царя и в соответствии с принципом местничества, т. е. наследственным правом на определенную должность. Со временем по роду обязанностей в этой группе служилых людей образовалось довольно сложное и запутанное чиноначалие.

К служилым людям «по прибору» относились военные служилые — родовые казаки, пушкари, стрельцы, составлявшие по городам гарнизоны и полицейские команды, селившиеся по границам, а также мелкие гражданские служилые чины — подьячие, дельцы-разночинцы и т. п., входившие в управленческий аппарат многочисленных приказов.

Первоначально служилые «по прибору» в двух отношениях отличались от служилых «по отечеству»: во-первых, служба приборных людей была временная и личная, а не наследственная. Во-вторых, приборные люди содержались не поместьями, а либо денежным жалованьем либо землевладением, но на особом праве, которое совмещало в себе черты поместного и крестьянского землевладения, т. е. казенная земля отводилась целым обществам таких пограничных военных поселенцев, но с обязательством ратной сторожевой службы. С течением времени то и другое из указанных отличий постепенно исчезало: значительная часть приборных людей передавала свои служебные обязанности детям и внукам, которые получали уже характер служилых людей «по отечеству».

Все это говорит о том, что чиновничество допетровской России, в отличие от аппаратов управления стран сословных монархий Западной Европы, представляло собой единое служилое сословие, в котором, граница между служилыми «по отечеству» и служилыми «по прибору» не была четко определена. Иначе говоря, все служилые люди обладали правом земле- и душевладения, т. е. теми привилегиями, которые впоследствии стали монополией лишь дворянского сословия. При этом следует иметь в виду, что основная часть служивого сословия превращалась по традиции в собственников государственных должностей. Они рассматривали предоставленную им должность как привилегию, которая могла быть передана по наследству.

Основным средством для Петра I и его соратников в достижении целей по преобразованию России стало использование традиций государственной царевой службы. Это означало создание «бюрократических» учреждений, причем главным образом централизованных, поскольку в провинции отсутствовал необходимый для этого персонал. В отсутствие каких-либо промежуточных слоев именно служилый класс должен был стать по замыслу Петра I правящей элитой и проводником реформ.

Но для этого необходимо было реформировать сам служилый класс. Петр I ввел новый, отличный от прежнего, критерий службы, а именно: принцип происхождения и наследования должности был заменен принципом личной выслуги, что изменило положение сословия служилых людей. Как абсолютный властитель Петр I не. мог допустить, чтобы такой критерий, как происхождение, а не выслуга, т. е. заслуги перед царем, определяемым по законам, им же самим продиктованным и изменяемым по собственному усмотрению, определял включение в служебную иерархию и продвижение по лестнице чинов.

Подход Петра I к знатности как достоинству, зависящему от личной выслуги и качеств человека, не ставил задачу демократизации верхушки общества. Оберегая свой абсолютизм, Петр I лишь открывал возможности «годным», т. е. особенно способным и преданным в службе государю, выходцам из низших слоев общества стать членами привилегированного сословия. На смену своевольному боярину, обязанному положением в обществе лишь своему происхождению и традиции, приходил послушный, всем обязанный царю офицер или чиновник.

Петровские реформы навсегда покончили с прежними критериями, формировавшими сословие служилых людей. За службу в регулярной армии и в казенных учреждениях стали платить фиксированное денежное жалованье. Поместья, перестав быть видом жалованья за службу, стали фактически неотторжимыми. Они сливались с другой формой землевладения — вотчинной, т. е. родовой. Произошел распад сословия на две категории: большая часть служилых «по отечеству» превратилась в дворянство, меньшая часть служилых «по отечеству», а также большая часть «приборных», лишившись службы и соответственно связанных с нею привилегий, вошли в сословие государственных крестьян, искусственно созданное Петром I, низводились до положения тяглых, т. е. низших, категорий населения.

Таким образом, было положено начало превращению традиционного служилого дворянства в чиновничество — основной инструмент упорядоченного государства. Дворяне стали должностными лицами, ответственными за выполнение задач, поставленных государством и его главой и направленных на обеспечение оптимальной эксплуатации всех доступных ресурсов. Ведение государственных дел регулировалось общими правилами, охватывавшими любые возможные служебные ситуации.

Идею создания совершенного государственного аппарата царь Петр I вынашивал давно, но только когда сомнений в победе над Швецией не оставалось, он решился приступить к ее осуществлению. Реформа государственного аппарата началась в конце 1717 г., когда Петр I составил своеобразную программу предстоящих преобразований: он определил число и компетенции коллегий, назначил в них президентов. Новая административная система была организована по функциональному, а не по географическому или историческому признаку (как это было с приказами). Учреждение Сената, устройство коллегий, губернские реформы, судебные учреждения, магистратская реформа дали управлению империи окончательный вид, какого успел добиться Петр I к концу своей деятельности.

Важная особенность административных реформ Петра I, не преодолевших патримониальный характер устройства управления, состояла в том, что между новой административной системой и той, что существовала в России в XVII в., сохранялась значительная степень преемственности. К этому приводило своеобразие социального состава правительственных учреждений в Московском царстве. Петр I, разграничивая центральное и областное управление, пытался построить то и другое на различных основах.

Проведение и обеспечение общегосударственных интересов, устройство военных сил и финансовых средств Петр I возложил на центральное управление. Эта задача требовала от чиновников административных органов соответствующих знаний, навыков, известной технической подготовки, независимо от социального положения и происхождения. Так центральное управление получило бюрократический состав, поскольку в нем не было сословного подбора чиновников.

Руководство же местными вопросами Петр I считал делом областного управления под общим надзором центральных учреждений. Преобладающее значение в местном хозяйстве имели два сословия: землевладельческое дворянство и высшее гильдейское купечество, деятельностью которых обеспечивалась устойчивость государственного хозяйства. Для успешного хозяйственного развития регионов страны местному управлению Петр I оставил прежний сословно-аристократический характер.

Петровские реформы не смогли устранить личные связи и личную преданность как основу патримониальных взаимоотношений внутри управленческого аппарата. Несложно объяснить причины этого: в силу образовательных требований для занятия должности, которым не отвечало большинство населения, в центральные учреждения подбирались «свои» чиновники из ограниченного круга лиц. Семейные связи и личная преданность продолжали играть значительную роль в среде служилого дворянства.

Административная реформа в управлении готовилась очень обдуманно. Петр I создавал всеобъемлющее законодательство, которым были охвачены и регламентированы все бюрократические учреждения и административные инстанции. Большей частью это были переводы или переработки шведских уставов. Генеральный регламент, принятый в 1720 г., установил правила, регулирующие деятельность различных должностных лиц и законодательным путем закрепил идею о гражданской службе русского дворянства как одной из важнейших форм исполнения обязанностей перед государем и государством.

Особое значение Петр I придавал профессионализации создаваемого бюрократического аппарата. Новые учреждения требовали подготовленных и дисциплинированных чиновников, каких не находилось в наличном служилом запасе. К тому же новые учреждения вводили множество новых должностей. Главным поставщиком кандидатов на гражданские должности по-прежнему было дворянство. Из него наиболее годные к службе люди были заняты в армии, а в обеспечении канцелярий и казенных присутствий ощущался острый недостаток грамотных людей.

В связи с этим в Генеральный регламент была внесена глава, которая предполагала обучать дворянских детей канцелярскому делу. Необычной казалась современникам идея обучения дворянских отроков профессии «чернильного племени» подьячих. Петр I требовал выполнения установленного им правила о том, что как военным без службы в солдатах, так и гражданским, минуя канцелярию, по Табели о рангах вверх не подняться. С 1722 г. для дворянских детей была введена специальная канцелярская должность — камер-юнкер, исполнять которую надлежало без послаблений. По этому поводу Петр 1 сам лично дополнил Генеральный регламент.

Чтобы созданная пирамида чинов воспроизводилась и в ней существовала четкая субординация, Петр I подготовил знаменитую Табель о рангах — один из важнейших документов российской истории. С учреждением Табели о рангах в 1722 г. служебный критерий был положен в основу социальной структуры общества. В результате государство и его глава получили полный контроль над социальной структурой государства и, следовательно, над всеми подданными.

Табель вводила новую иерархию чинов, которые можно было получить посредством личной службы, поднимаясь последовательно от чина к чину. Все чины делились на четыре категории: воинские (в т. ч. сухопутные, гвардейские, артиллерийские), морские, штатские («статские») и придворные. В каждой категории устанавливалось 14 классов. Важной чертой Табели было то, что она устанавливала соответствие между чинами разных категорий. Принцип личной выслуги закреплялся особым положением Табели, в котором говорилось, что выходцы из высших категорий дворянства не избавляются от службы, начиная ее снизу.

Табель о рангах устранила средневековое деление чиновников на две группы и ввела единую иерархию должностей. Тем не менее, в течение долгого времени после ее принятия высшие государственные посты продолжали занимать преимущественно представители древних аристократических родов, хотя на среднем и низшем уровне бюрократической иерархии заметно возросло число выходцев из обедневших дворян и других социальных слоев.

В целом петровская политика в отношении дворянства усиливала бюрократизацию самого правящего класса, что нашло отражение в подчеркивании преимущества рангов и чинов, получаемых за государственную службу, а также в определении порядка предоставления дворянского достоинства за службу в армии и гражданских учреждениях. Таким образом «порода» отступала назад перед «чином».

Петр I неустанно твердил дворянству, что только посредством службы оно делается «благородным» и отличным от «подлого», т. е, простого народа. Для дворян с пятнадцатилетнего возраста и до старости государственная служба стала не просто обязательной, но постоянной. Петр I стандартизировал практику служебных назначений до такой степени, что каждый дворянин мог быть послан в любое место для занятия любой должности по усмотрению центральной власти. Служебные листы и картотеки, содержавшие записи о назначениях, переводах, повышениях, окладах и дисциплинарных мерах, хранились в Герольдмейстерской конторе, надзор за деятельностью которой осуществлялся непосредственно царем.

Петровские реформы не изменили патримониального характера государственного строя России. Европеизируя Россию, Петр I довел до крайности то бесправие жителей по отношению к государству, которое характеризует собой восточные деспотии. Постепенный распад патримониальных властных структур, начавшийся во второй половине XVIII в., был в основном завершен только в результате реформ 1860-х гг.